I SA/Gd 1629/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "ZUS" lub "organ"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej jako "u.s.u.s.") oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej jako "ustawa o COVID-19"), stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. 2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy: 2.1. Decyzją z dnia [...] 2020 r. ZUS odmówił M. K. (dalej jako "Skarżący") prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe, chorobowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiąc maj 2020 r. W uzasadnieniu ww. decyzji ZUS wskazał, że Skarżący złożył deklarację rozliczeniową za miesiąc maj 2020 r. wraz z imiennymi raportami miesięcznymi za siebie oraz zatrudnionych pracowników w dniu [...] 2020 r. Pismem z dnia [...] 2020 r., które wpłynęło do organu dnia [...] 2020 r., Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia składek ZUS za okres maj 2020 r., wskazując, że złożone zostały deklaracje DRA za ten miesiąc. 2.2. Decyzją z dnia [...] 2020 r. ZUS stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu ww. decyzji organ powołał treść art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19 oraz art. 129 § 2 k.p.a., po czym wskazał, że analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji wykazała, że decyzja z dnia [...] 2020 r. o odmowie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. odebrana została w dniu [...] 2020 r., natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do ZUS w dniu [...] 2020 r. Tymczasem czternastodniowy termin na złożenie ww. wniosku upłynął z dniem [...] 2020 r. 3. Pismem z dnia [...] 2020 r. (wpływ do organu dnia [...] 2020 r.), złożonym na formularzu RSU, Skarżący poprosił o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia składek ZUS za okres maj 2020 r. Pismem z dnia [...] 2020 r. organ zwrócił się do Skarżącego o doprecyzowanie, czy złożony przez niego wniosek jest skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, do której wniesienia Skarżący był uprawniony w związku z decyzją wydaną dnia [...] 2020 r., w terminie 5 dni od dnia doręczenia pisma, pod rygorem potraktowania jego wniosku jako odwołania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący na ww. pismo organu nie udzielił odpowiedzi, w związku z czym jego wniosek został potraktowany jako skarga. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący wskazał, że w związku z panującą pandemią COVID-19 przepływ dokumentów został spowolniony przez przymusową kwarantannę otrzymywanych przez biuro rachunkowe dokumentów, trwającą czternaście dni, dlatego też nie miał możliwości wywiązania się z terminu do złożenia odwołania. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ww. pisma ZUS wskazał, że czas na złożenie dokumentu o ponowne rozparzenie sprawy był jednakowy dla każdego płatnika oraz że w chwili wydawania decyzji nie obowiązywało zawieszenie terminów na składanie wniosków do organu administracji publicznej. Ponadto, według organu czternastodniowa kwarantanna korespondencji nie wynika z zaleceń rządu i Skarżący zachowując minimalne wymogi sanitarne mógł odczytać korespondencję i złożyć wniosek w terminie. 6. Postanowieniem z dnia [...] 2021 r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę sądowi właściwemu, tj. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia [...] 2021 r., sygn. akt [...], stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: 7.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. 7.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja ZUS z dnia [...] 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. 7.3. Na wstępie wyjaśnić należy, że w myśl art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W zakresie odnoszącym się do drugiej spośród wymienionych w art. 134 k.p.a. przesłanek wydania postanowienia, o którym w mowa w tym przepisie, a mianowicie "uchybienia terminu do wniesienia odwołania", należy wskazać, że uchybienie wskazanego terminu ma miejsce wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad określonych w Rozdziale 10 Działu II k.p.a. zostanie ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu 14 dni. W związku z powyższym każde, nawet nieznaczne przekroczenie powyższego terminu już stanowi jego uchybienie. W sytuacji więc, gdy uchybienie terminowi nastąpiło, to przy braku istnienia prośby (wniosku) o przywrócenie terminu organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Fakt stwierdzenia (zaistnienia) tej okoliczności wiąże organ administracji, co jednoznacznie wynika z treści bezwzględnie obowiązującego art. 134 k.p.a. Każde więc uchybienie terminowi do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a., tj. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), chyba że strona domaga się przywrócenia terminu stosownie do art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony. Termin do wniesienia odwołania / wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy liczony jest od dnia doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w pierwszej kolejności musiał zatem rozstrzygnąć, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2020 r. (wpływ do organu w dniu [...] 2020 r.) został wniesiony w terminie. Uprawnienie do oceny merytorycznych zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powstałoby dopiero w przypadku skutecznego (tj. terminowego) złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca. 7.4. Z akt sprawy wynika, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2020 r. została prawidłowo zaadresowana i doręczona Skarżącemu (odebrana przez pełnoletniego domownika) w dniu [...] 2020 r. Tym samym czternastodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał w dniu [...] 2020 r. Skarżący w zakreślonym terminie nie złożył środka zaskarżenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został przez Skarżącego złożony dopiero w dniu [...] 2020 r. Podkreślić należy, że z treści decyzji doręczonej Skarżącemu w dniu [...] 2020 r. wynika, że strona została pouczona o możliwości złożenia do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, albo skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Tym samym składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dopiero w dniu [...] 2020 r. Skarżący uchybił powyższemu terminowi i z tym ustaleniem organu należy się zgodzić. 7.5. W tym miejscu podać należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 123 u.s.u.s. oraz art. 180 k.p.a., miały zastosowanie przepisy k.p.a., w tym zasady ogólne. Stanowią one między innymi, że organy administracji publicznej obowiązane są: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega między innymi na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01; CBOSA). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 1997r., sygn. akt SA/Lu 2087/95; CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a. organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był – przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu uchybienia terminu – udzielić Skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich czynności powinna dopełnić strona, aby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy mógł być merytorycznie procedowany (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20; CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organ nie udzielił stronie wyjaśnień, że uchybiła ona terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i warunkiem skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Taka informacja powinna być skierowana do Skarżącego niezwłocznie po wpłynięciu do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero w braku takiego wniosku o przywrócenie terminu organ był uprawniony i obowiązany do wydania decyzji stwierdzającej uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, zaś to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Tym samym doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. Wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z przywołanego przepisu art. 9 k.p.a., organ w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie poinformował jej, że dla skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy niezbędne jest uprzednie przywrócenie terminu do jego wniesienia, o ile strona złoży wniosek o jego przywrócenie. Przepisy art. 9 k.p.a. nakazują udzielać stronie informacji o jej prawach i obowiązkach oraz czuwać tym samym, aby nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej co do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania, by w porę poinformować Skarżącego, że bez złożenia wniosku o przywrócenie terminu nie może być on przywrócony przez organ z urzędu. Zwłaszcza, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 k.p.a. organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. 7.6. Sąd zawraca uwagę na obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID-19, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Ww. przepisy wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepisy te weszły w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, tj. w dniu 16 grudnia 2020 r., to obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r., na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491). Sąd dostrzega, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] 2020 r., przepisy art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie obowiązywały, jednak wskazują one na dostrzeżenie przez ustawodawcę konieczności wprowadzenia tej regulacji prawnej mającej chronić wnioskodawców przed utratą m.in. zwolnienia. Tym samym wyznaczają kierunek, który powinien być uwzględniany przy stosowaniu choćby zwolnień przewidzianych ustawą o COVID-19. Potwierdza to również słuszność stanowiska o konieczności informowania wnioskodawców w okresie ogłoszonego stanu pandemii, przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganego wniosku o przywrócenie terminu i skutkach z tym związanych. Zdaniem tutejszego Sądu uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa strony. Sąd ma na uwadze uprawnienie Skarżącego w postaci prawa do zwolnienia z opłacenia składek w szczególnie trudnym okresie stanu pandemii. Dlatego też przestrzeganie przez organ wskazanych przepisów k.p.a. musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków, od których uzależnione jest ewentualne przywrócenie terminu do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie można wykluczyć, że po takiej informacji ze strony organu Skarżący złożyłby wniosek o przywrócenie terminu wraz z jego uzasadnieniem. 7.7. W związku z powyższym organ będzie zobowiązany zastosować procedurę z art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19, czyli wyznaczyć 30-dniowy termin na przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy też poinformować, że wniosek o przywrócenie terminu powinien zawierać uzasadnienie, w którym Skarżący uprawdopodobniłby, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Po złożeniu wniosku o przywrócenie terminu zostanie on rozpoznany przez organ. W zależności od wyniku tego rozpoznania, organ dopiero rozstrzygnie w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jeżeli zatem Skarżący nie złoży w wyznaczonym 30-dniowym terminie wniosku o przywrócenie terminu, dopiero wówczas organ stwierdzi uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. 7.8. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że o uchyleniu zaskarżonej decyzji przesądziły stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne. Zdając sobie sprawę z realiów rozpoznawania tego typu wniosków, ich ogromnej liczby i ograniczeń związanych z pandemią, Sąd uznał, że nie mogą one uzasadniać niekorzystnych skutków dla strony postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.