I SA/Gd 1637/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska,, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. D. na czynność Starosty z dnia 25 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne 1. uchyla zaskarżoną czynność; 2. zasądza od Starosty Gdańskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 725( siedemset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność materialno-techniczną Starosty Powiatu polegającą na naliczeniu opłat publicznoprawnych na podstawie dokumentu nr [...]. Z akt sprawy wynika, że w dniu 28 lipca 2009 r. skarżący dokonał w Starostwie Powiatowym zgłoszenia pracy geodezyjnej zaewidencjonowanego pod numerem [...], dotyczącego sporządzenia mapy do celów planistycznych w obrębie M. i G. W zgłoszeniu nie wskazano terminu zakończenia prac. Pismem z dnia 27 maja 2013 r. pracownik Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej powołując się na upoważnienie Starosty, przesłał skarżącemu rachunek za przedmiotowe prace, nazwany "Naliczenie opłaty publiczno prawnej nr [...]" z dnia 25 maja 2013 r., opiewający na kwotę 2680 zł. Pismo powyższe zostało przesłane na adres skarżącego wskazany w zgłoszeniu pracy geodezyjnej. Z powodu nieobecności adresata przesyłka została pozostawiona na okres czternastu dni w placówce pocztowej, a następnie została zwrócona do nadawcy. Na podstawie art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2015 r., poz. 211 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., przesyłka została uznana za doręczoną w dniu 12 czerwca 2012 r. Pismem z dnia 3 września 2014 r. skarżący wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezachowaniu formy rozstrzygnięcia w sprawie nałożenia opłaty za udostępnienie danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjno-kartograficznym poprzez uchylenie przedmiotowej czynności materialno-technicznej i rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Starosta nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Wyjaśnił, że wprawdzie począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne następuje w drodze decyzji administracyjnej, niemniej jednak w niniejszej sprawie obowiązek zapłaty tej opłaty powstał z mocy prawa w 2009 r., na podstawie pkt 9.8 ppkt 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, w jedenastym dniu od zadeklarowanej w zgłoszeniu daty zakończenia prac. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w którym obowiązek zapłaty opłat geodezyjnych następował z mocy prawa, a rolą starosty było jedynie wyliczenie tej opłaty w drodze czynności materialno-technicznej. Ponadto o konieczności zastosowania w tej sprawie przepisów poprzednio obowiązujących przesądza także treść art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. 2009 r., nr 157, poz. 1241 ze zm.), dalej "ustawa wprowadzająca". Pismo zawierające powyższą odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało doręczone skarżącemu w dniu 9 października 2014 r. W dniu 6 listopada 2014 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Starosty z dnia 25 maja 2013 r., w której zarzucił organowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 u.f.p. polegające na niezachowaniu formy decyzji administracyjnej w zakresie wykonywania przedmiotowych czynności, - przepisów Rozporządzenia poprzez naliczenie opłat z przekroczeniem terminu do ich dokonania o ponad 4 lata w przypadku czynności objętych dokumentem [...], a tym samym dokonanie tej czynności niezgodnie z prawem. Skarżący wskazał ponadto, że nie zadeklarował terminu zakończenia prac. Mając jednak na względzie powyższe oraz treść pkt 9.7 Załącznika nr 1 Rozporządzenia można wywieść, że: 1) brak wskazania terminu oznaczał termin maksymalnie 6 miesięcy – wówczas naliczenie opłaty nastąpiło z przekroczeniem terminu do 1573 dni, lub 2) brak wskazania terminu oznaczał termin nieokreślony – wówczas 45% opłaty powinno zostać naliczone w dniu zgłoszenia roboty geodezyjnej, tj. 28 lipca 2009 roku ( i tylko w tym dniu); legitymacja do naliczenia pozostałej części opłaty aktualizuje się wyłącznie w momencie przyjęcia dokumentacji do zasobu – co nie miało miejsca, - art. 12 i art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania wnikliwie i szybko oraz zasady zapewnienia stronie udziału w postępowaniu dotyczącym naliczenia opłaty. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonych czynności i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1591/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") uznając, że skarżący nie dochował czternastodniowego terminu na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 809/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi. W uzasadnieniu NSA wskazał, że wobec braku pouczenia skarżącego o konieczności informowania organu o zmianie adresu nie można było uznać, że pismo Starosty zostało skarżącemu skutecznie doręczone w dniu 12 czerwca 2013 r. i że od tej daty należy liczyć czternastodniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wobec powyższego Sąd I instancji powinien zbadać, kiedy faktyczne skarżący mógł się dowiedzieć o piśmie Starosty z dnia 25 maja 2013 r. w przedmiocie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, a tym samym ustalić datę, od której należałoby liczyć termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszej skargi jest czynność Starosty polegająca na obciążeniu strony skarżącej opłatą za udostępnienie danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca obowiązku wynikającego z przepisów prawa, czynność ta może być poddana kontroli sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Możliwość zakwestionowania powyższej czynności organu, polegającej na obciążeniu skarżącego opłatą geodezyjną i kartograficzną, wymaga poprzedzenia jej określonym działaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). Posiadając tak określony zakres swojej kognicji Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga zasługuje na uwzględnienie W niniejszej sprawie Sąd przyjął, kierując się wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w postanowieniu NSA z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 809/15 uchylającym postanowienie tutejszego Sądu z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1591/14 o odrzuceniu skargi z uwagi na uchybienie terminu wynikającego z art. 52 § 3 p.p.s.a., że o nałożeniu opłaty skarżący dowiedział się w dniu 21 sierpnia 2014 r., po otrzymaniu duplikatów dokumentów nakładających tę opłatę. W rezultacie stwierdzić trzeba, że pismo skarżącego z dnia 3 września 2014 r. (data wpływu do organu - 4 września 2014r.), stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zostało wniesione w ustawowym terminie określonym w art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a. Wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a. trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi do sądu liczony od dnia doręczenia skarżącemu w dniu 9 października 2014r. odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, także został dochowany. Przechodząc do istoty sporu należy wskazać, że w świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, powoływanej dalej jako "u.p.g.k.", zasadą jest odpłatność za udostępnianie danych i informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W dacie zgłoszenia przez skarżącego prac geodezyjnych, za które został obciążony sporną opłatą, obowiązywał art. 40 ust. 3b. ww. ustawy, w myśl którego wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związanych z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Na podstawie delegacji ustawowej Minister Infrastruktury w dniu 19 lutego 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). Zgodnie z pkt 9.7 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do ww. Rozporządzenia: Dla prac geodezyjnych i kartograficznych, których termin wykonania jest dłuższy niż sześć miesięcy, wysokość opłaty ustala się w wysokości 45 % opłaty naliczonej według wysokości stawek obowiązujących w dniu zgłoszenia. Pozostałe 55 % należności ustala się według wysokości stawek obowiązujących w dniu przyjęcia dokumentacji do zasobu. Pobranie opłaty zaliczkowej następuje w dniu zgłoszenia prac. Pobranie opłaty pozostałej następuje w dniu przyjęcia dokumentacji do zasobu. Natomiast jak stanowi pkt 9.8 ppkt 2 ww. Rozporządzenia: W przypadku: (..) 2) niedostarczenia dokumentacji po upływie 10 dni od zadeklarowanej w zgłoszeniu daty zakończenia prac wysokość opłaty ustala się według wysokości stawek obowiązujących w terminie deklarowanego zakończenia pracy; pobranie opłaty następuje 11. dnia od zadeklarowanej w zgłoszeniu daty zakończenia prac. Jak wynika z akt niniejszej sprawy w dniu 28 lipca 2009 r. skarżący dokonał w Starostwie Powiatowym zgłoszenia pracy geodezyjnej zaewidencjonowanego pod numerem [...], dotyczącego sporządzenia mapy do celów planistycznych w obrębie M. i G. Co jednak istotne w zgłoszeniu nie wskazano terminu zakończenia prac. W powyższym zakresie organ administracji nie poczynił żadnych ustaleń, przyjmując, że prace zostały zakończone: - w dniu 29 lipca 2009 r. - pismo z dnia 24 maja 2013 r. przesłane przy piśmie dotyczącym naliczenia opłaty, - w 2008 i 2009 r. – odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 3 października 2014 r., bądź - w terminie 6 miesięcy od zgłoszenia – odpowiedź na skargę z dnia 10 grudnia 2014 r. W niniejszej sprawie ustalenie terminu zakończenia prac miało kluczowe znaczenie, gdyż jak słusznie argumentował skarżący, w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm. powoływana dalej jako "u.f.p." – na podstawie art. 297 tej ustawy w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych - Dz.U. nr 157, poz. 1241), której przepisy mają wpływ na kwestię formy, w jakiej następuje ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z treścią art. 60 tej ustawy, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności wymienione w tym przepisie dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (pkt 7). Stosownie do art. 61 ust. 1 u.f.p. w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, właściwy organ wydaje decyzję. Do spraw dotyczących tych należności, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (art. 67 u.f.p.). Takimi dochodami (należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym), są niewątpliwie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, od dnia 1 stycznia 2010 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c u.p.g.k., rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej. Taki pogląd wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej przez skarżącego uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14. Biorąc pod uwagę powyższe i przyjmując za poglądem przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że zasadnym było uznanie, iż prace zostały zakończone w 6-cio miesięcznym terminie od złożenia zgłoszenia, tj. w dniu 28 stycznia 2010 r. (maksymalny termin, przy którym nie pobiera się opłaty zaliczkowej), obowiązek zapłaty powstałby pod rządami cytowanej wyżej nowej ustawy o finansach publicznych. Prawidłową formą rozstrzygnięcia sprawy byłaby zatem decyzja administracyjna. W związku z powyższym nieustalenie przez organ administracji daty zakończenia zgłoszonych prac i przyjęcie jej w dowolny i notabene niejednomyślny sposób (29 lipca 2009 r. lub 28 stycznia 2010 r.) miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało uchyleniem zaskarżonego aktu, gdyż od tej kwestii zależne jest, które przepisy – ustawy o finansach publicznych czy Rozporządzenia – należy zastosować. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ w miarę możliwości ustali faktyczną datę zakończenia zgłoszonych prac i w zależności od tych ustaleń wyda prawidłowe rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie powstania obowiązku zapłaty należności. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.