I SA/Gd 1779/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Dorota Kotlarek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi L. H., prowadzącej Przedszkole Niepubliczne " A" z siedzibą w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w z dnia 30 sierpnia 2017 r. , nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze w na rzecz strony skarżącej kwotę 2215 (dwa tysiące dwieście piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 5 czerwca 2017 r. Burmistrz Miasta Ł. (dalej: Burmistrz Miasta) określił L. H. prowadzącej Przedszkole Niepubliczne "[...]" w Ł. (dalej: strona, skarżąca), kwotę dotacji przypadającej do zwrotu w wysokości 9.940,74 zł. W uzasadnieniu wskazano, że dotacja podmiotowa za 2016 rok dla przedszkola niepublicznego prowadzonego przez skarżącą ustalona została na podstawie planowanych wydatków bieżących w gminie W. w wysokości 802,08 zł na dziecko. Po zakończeniu roku budżetowego gmina W. poinformowała o faktycznie poniesionych w 2016 roku wydatkach bieżących, na której to podstawie dokonano przeliczenia kwoty dotacji do kwoty 704,09 zł na dziecko. W wyniku tego stwierdzono, że dotacja należna za rok 2016 wynosi 74.633,54 zł, dotacja wypłacona 84.574,28 zł, dotacja do zwrotu 9.940,74 zł. Nie zgadzając się z powyższą decyzją strona złożyła odwołanie do organu drugiej instancji, w którym zarzuciła naruszenie art. 80 ust. 3 i art. 90 ust. 2b i 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015r., poz. 2156), zwanej dalej także u.s.o., z którego wynika, że podstawą naliczenia dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest kwota wydatków bieżących przewidziana (ustalona) na jednego ucznia, a nie wydatków faktycznie poniesionych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO) decyzją z dnia 30 sierpnia 2017 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta w części dotyczącej określenia daty początkowej naliczania odsetek od części dotacji przypadającej do zwrotu, w pozostałym zakresie decyzję tę utrzymało w mocy. SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. dotacje dla niepublicznych przedszkoli, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Zgodnie natomiast z ust. 4 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zastosowanie znajdują też zapisy uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia 31 stycznia 2014 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i placówek prowadzonych na terenie Gminy Miejskiej Ł. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Zgodnie z §5.1 uchwały, wysokość nominalnej stawki miesięcznej dotacji na jednego ucznia obliczana jest corocznie przez gminę W., zgodnie z zasadami zawartymi w § 2. Zgodnie zaś z §2.1. dotacja dla niepublicznych przedszkoli przysługuje na każdego ucznia w wysokości 75% wydatków bieżących ponoszonych przez gminę W., w przeliczeniu na jednego ucznia. Organ na podstawie przepisów ustawy oraz uchwały, a finalnie na podstawie informacji z gminy W., zasadnie ustalił więc, że wysokość dotacji wypłaconej zgodnie z powyższym powinna wynosić mniej niż została realnie wypłacona. Zastosowanie znalazł zatem art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 885 ze zm.), dotyczący zwrotu dotacji pobranej w wysokości nadmiernej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta. Zarzuciła naruszenie: - art. 90 ust. 2b i ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niezgodne z przepisami przyjęcie, że prawidłowe obliczenie należnej skarżącej stawki dotacji na każdego ucznia za 2016 rok może nastąpić na podstawie dokonanych po zakończeniu roku budżetowego wyliczeń faktycznie poniesionych w 2016 r. przez najbliższą gminę prowadzącą przedszkole publiczne wydatków bieżących na prowadzenie tego przedszkola oraz przez przyjęcie, że treść ww. przepisów wskazuje na wtórny charakter ustalenia należnej skarżącej kwoty dotacji oraz że z konstrukcji prawnej ww. przepisów wynika, że skarżąca może otrzymać kwoty dotacji w wysokość mniejszej lub większej niż wynosi ich wysokość wyliczona w oparciu o zaplanowane w budżecie gminy W. na 2016 rok wydatki bieżące na przedszkola publiczne tego samego typu i rodzaju; - art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 5 ust. 7 i art. 90 ust. 2b i ust. 4 u.s.o. poprzez dokonanie błędnej subsumpcji do ustalanego stanu faktycznego polegającej na błędnym i niezgodnym z tymi przepisami przyjęciu, że niezwrócenie przez skarżącą nadpłaconej jej dotacji za 2016 rok w wyniku zweryfikowania przez organ samorządu jej wysokości po upływie roku budżetowego na podstawie uzyskanej z gminy W. informacji o fatycznie podniesionych przez tę gminę w 2016 r. wydatkach bieżących na prowadzenie przedszkola publicznego uprawnia do wydania decyzji stwierdzającej, że skarżąca pobrała dotację w nadmiernej wysokości; ponadto przez błędne przyjęcie, że treść ww. przepisów wskazuje na to, że jeżeli skarżąca otrzymała dotację za 2016 rok w wysokości większej niż faktycznie rzeczywiście poniesione przez gminę W. w 2016 r. wydatki bieżące na prowadzenie przedszkola publicznego tego samego typu i rodzaju tym samym należy uznać, że mamy do czynienia z dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, którą skarżąca musi zwrócić; - art. 90 ust. 2b i ust. 4 u.s.o. w zw. z przepisami uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia 27.02.2014 r. nr [...] poprzez wydanie zaskarżonej decyzji m.in. w oparciu o nieważne przepisy § 5 i § 10 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 31 stycznia 2014 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 252 ust.1 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust.4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust.5). Na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Przepis ust. 2b art.90 stanowi, że dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. Istotnie, w treści przepisu ustawodawca określił wysokość dotacji dla niepublicznych przedszkoli w gminach - w których znajdują się przedszkola publiczne – przez jednoznaczne odniesienie do ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach. Odnośnie zaś niepublicznych przedszkoli w gminach, na terenie których nie ma przedszkoli publicznych, wskazał jedynie, że podstawą ustalania wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone na prowadzenie przedszkola publicznego przez gminę najbliższą. Powyższe nie uzasadnia jednak stanowiska, że sformułowanie "wydatki bieżące ponoszone przez gminę najbliższą na prowadzenie przedszkola publicznego" odczytać należy jako rzeczywiste wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę, nie zaś jako wydatki bieżące ustalone w tej gminie, a ponoszone na prowadzenie w tej gminie przedszkola publicznego. Przede wszystkim stanowisko to nie znajduje oparcia w brzmieniu przepisu. Ustawodawca nie zawarł bowiem w treści regulacji określenia wydatki rzeczywiste. Niewątpliwie omawiany przepis reguluje dwie sytuacje: pierwsza dotyczy dotacji dla niepublicznych przedszkoli w gminach, które prowadzą przedszkola publiczne, druga zaś dotacji dla niepublicznych przedszkoli w gminach, które przedszkoli publicznych nie prowadzi. Jednakże różnica w sposobie ustalania tych dotacji dotyczy tylko tego, że w drugiej sytuacji podstawą do ustalenia dotacji są ponoszone wydatki bieżące, ustalone w gminie najbliższej. Odmienna interpretacja art. 90 ust. 2b u.s.o. prowadziłaby do nieuprawnionego zróżnicowania zasad ustalania wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli. Należy też dodać, że w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano możliwości innego ustalenia wielkości dotacji dla przedszkola niepublicznego niż w uchwale budżetowej. W niniejszej sprawie skarżąca przez okres 2016 r. uzyskiwała dotację, której wysokość została określona zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. Natomiast w 2017 r. została wezwana do zwrotu nadmiernie pobranej kwoty dotacji za 2016 r. w związku z weryfikacją jej wysokości w oparciu o faktycznie poniesione wydatki na jednego ucznia w przedszkolach publicznych gminy W. Wynika stąd, że zmiana wysokości dotacji nie była następstwem zmiany uchwały budżetowej za 2016 r. Wskazana powyżej zasada ustalania dotacji uzasadniona jest, zdaniem Sądu, koniecznością zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej przedszkola. Dokonanie w trakcie roku, a zwłaszcza po jego upływie, zmian, w tym zmniejszenia takich stawek, narusza zatem tę stabilność i może być dokonane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian prawa (w tym prawa miejscowego) z mocą wsteczną (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 486/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2555/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 595/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zdaniem Sądu, upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania "trybu udzielania i rozliczania dotacji", zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie obejmuje więc uprawnienia do dokonywania pomniejszeń - w szczególności poza uchwałą budżetową - kwot dotacji w trakcie bieżącego roku budżetowego, jak również po jego zakończeniu. Konkludując, rację należy przyznać stronie skarżącej, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył postanowienia art.90 ust.2b ustawy o systemie oświaty, wskazując jako podstawę obliczenia dotacji wydatki rzeczywiście poniesione w publicznych przedszkolach gminy W. (najbliższej gminy, w której prowadzone są przedszkola publiczne), a nie ustalone w budżecie tej gminy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych. SKO powołało się także na akt prawa miejscowego - uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia 31 stycznia 2014 r. nr [...]. Zawarty w § 2.1 zapis, cyt. "dotacja dla niepublicznych przedszkoli, o których mowa w § 1 pkt 1, przysługuje na każdego ucznia w wysokości 75% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych, prowadzonych przez gminę W." - stanowi w zasadzie powtórzenie art. 90 ust. 2b zdanie ostatnie, cyt. "podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego (...)". Użyty zatem w treści uchwały zapis "wydatków bieżących ponoszonych" (w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę W.) powinien być interpretowany tak samo jak użyty w treści art. 90 ust. 2b u.s.o. zapis "wydatki bieżące ponoszone" (przez najbliższą gminę). Jak wyżej wyjaśniono prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu ustawy prowadzi do wniosku, że mowa tu o wydatkach zaplanowanych w budżecie gminy, a nie wydatkach rzeczywiście poniesionych. Nieprawidłowo zatem SKO uznało, że postanowienia § 2.1 ww. uchwały stanowią podstawę do wyliczenia należnej stronie kwoty dotacji w oparciu o faktycznie poniesione przez gminę W. wydatki na prowadzenie przedszkoli publicznych. Należy dodać, że § 5.1 i § 10.1 uchwały Rady Miejskiej w Ł., na które powołano się w decyzji SKO, zostały uznane za nieważne uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 13 marca 2014 r., nr [...] (Dz.Urz. Woj.[...] z 2014r., poz. 1119). Konkludując Sąd uznał, że w sprawie nie można stwierdzić naruszenia przepisów, które stanowiłyby konieczność zastosowania art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i ustalenia kwoty nadmiernie pobranych dotacji. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza Miasta. Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.