I SA/Gd 18/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi P.R. w K. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 19 grudnia 2019 r. nr XI/143/2019 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 19 grudnia 2019 roku Rada Gminy Przodkowo podjęła Uchwałę nr XI/143/2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty. Po analizie treści powyżej Uchwały Prokurator Rejonowy w K. zwrócił się do organu w trybie art. 3 § 1 pkt 3 oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tj. Dz. U.2019.740) o jej zmianę poprzez: 1. zawarcie w niej zapisu, który odpowiadałby ustawowemu zapisowi art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U.2021.888 z późn. zm. - dalej jako u.c.p.g.) i wprowadzenie obligatoryjnego zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych; 2. zawarcie w niej zapisu, który odpowiadałby ustawowemu zapisowi art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przez uregulowanie w przepisach uchwały stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.c.p.g.. Wskazano, że Rada Gminy dopuściła się rażącego naruszenia art. 6k ust. 4a u.p.c.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. poprzez brak zawarcia w uchwale zapisu, który odpowiadałby ustawowemu zapisowi art. 6k ust. 4a u.p.c.g. Ustawodawca obliguje w nim radę gminy do zawarcia w uchwale, zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Wskazano, że ustawodawca nie uzależnił wprowadzenia takiego zapisu w uchwale od zaistnienia jakichkolwiek warunków, zdarzeń, stanów faktycznych. Podkreślono użycie przez ustawodawcę zwrotu "rada gminy zwalnia" świadczy o intencji obligatoryjnego zwolnienia określonej kategorii podmiotów (właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym). Jednocześnie ustawodawca posługuje się określeniem zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalając dyrektywę, w jaki sposób część ta miałaby być ustalona odwołując się do kategorii finansowych (tj. proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych). Podkreślono, iż bioodpady stanowią część powstających odpadów komunalnych, a w konsekwencji składową kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi. Na koszty ma wpływ ilość odbieranych odpadów. Przepis art. 6k ust. 4a ustawy - rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych - został wprowadzony ustawą zmieniającą ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z lipca 2019 r.. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano zaś, że "Propozycja ta ma stanowić zachętę ekonomiczną do stosowania kompostowników przydomowych przez właścicieli nieruchomości". Powołana regulacja nie pozostawia gminom prawa decydowania o uldze, lecz nakazuje ją przyznać właścicielom nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostującymi bioodpady. Ulga ma charakter obligatoryjny dla tych, którzy zdecydowali się zagospodarować bioodpady na własnych nieruchomościach w kompostownikach. Ulga musiała zatem zostać określona w uchwale organu gminy. Wskazano, że nieuregulowanie w przepisach przedmiotowej uchwały stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na nieruchomości stanowi rażącego naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 2 u.s.p.g. i rażącego naruszenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.. Nie budzi wątpliwości, iż w tym przypadku adresatem jasno określonego obowiązku jest rada gminy, która zobligowana jest w drodze uchwały do ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Brak powyższego zapisu uniemożliwia stosowanie przepisów art. 6j ust. 3 oraz art. 6j ust. 3d u.c.p.g.. Skoro ustawodawca nie określił sytuacji i przypadków, które zwalniają radę gminy z obowiązku zawarcia w uchwale określonych ustawą zapisów, to uprawnienia takiego nie posiada sama rada gminy. Wezwano do wprowadzenia zmian w Uchwale pod rygorem skierowania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W odpowiedzi Rada Gminy Przodkowo nadesłała odpis uchwały z dnia 8 maja 2020 roku w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przez nieuregulowanie w przepisach uchwały stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.c.p.g., pismem z dnia 19 października 2021 roku Gmina wskazała, że nie skorzystała z upoważnienia ustawowego z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. i nie podjęła uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, w związku z czym nie ma konieczności podejmowania uchwały o ustaleniu stawki za pojemnik bądź worek. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się Prokurator, który w skardze do WSA w Gdańsku stwierdził, że Rada Gminy Przodkowo dopuściła się rażącego naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. i rażącego naruszenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. przez nieuregulowanie w przepisach zaskarżonej uchwały stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na nieruchomości. Zdaniem skarżącego, nie budzi wątpliwości, iż w tym przypadku adresatem jasno określonego obowiązku jest rada gminy, która zobligowana jest w drodze uchwały do ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Brak powyższego zapisu uniemożliwia stosowanie przepisów art. 6j ust. 3 oraz art. 6j ust. 3d ustawy. Istotne jest, iż wbrew stanowisku Rady Gminy Przodkowo, okoliczność, iż na terenie Gminy odpady nie są zbierane z nieruchomości niezamieszkanych nie zwalnia rady gminy z zawarcia w uchwale ww. zapisu w wykonaniu regulacji art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.. Skoro ustawodawca nie określił sytuacji i przypadków, które zwalniają radę gminy z obowiązku zawarcia w uchwale określonych ustawą zapisów, to uprawnienia takiego nie posiada sama rada gminy. Wskazano, że powyższe uzasadnia też zarzut naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP. Reasumując, w ocenie skarżącego stwierdzone pominięcie uchwałodawcze przesądza o tym, że zaskarżony akt prawa miejscowego jest niekompIetny i dlatego istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Podkreślono, że zgodnie z art. 8 oraz 50 § 1 p.p.s.a. legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wynikająca z ww. przepisów nie zna żadnych ograniczeń przedmiotowych, gdy idzie o prawo wniesienia skargi przez prokuratora, jeżeli tylko skarga wnoszona jest w sprawie należącej do drogi postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 2a oraz § 3 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ppsa wywiedzenie niniejszej skargi przez prokuratora należy uznać za uprawnione. W odpowiedzi na skargę wniesiono o: 1. umorzenie postępowania skargowego w całości, jako bezprzedmiotowego - stosownie do regulacji art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., 2. odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, iż Rada Gminy Przodkowo uznając za częściowo uzasadnione - w zakresie konieczności ustalenia stawki za pojemnik lub worek przeznaczone do zbierania odpadów - uwagi poczynione w treści ww. skargi, podjęła w dniu 30 grudnia 2021 r. uchwałę ustalającą taką stawkę. W konsekwencji powyższego skarga stała się bezprzedmiotową, skoro organ zadośćuczynił ustawowemu obowiązkowi ustalenia stawki. W odpowiedzi na powyższe Prokurator Rejonowy w K. podtrzymał skargę. Wskazał, że analiza odpowiedzi nadesłanej przez Radę Gminy Przodkowo oraz podjęcie przez organ uchwały z dnia 30 grudnia 2021 roku w sprawie określenia górnych stawek opłat podnoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych oraz właścicieli, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz Gminy Przodkowo prowadzi do wniosku, że uchwała ta nie konwalidowała w istocie uchybienia wskazanego w przedmiotowej skardze. Stwierdził, że w uchwale z dnia 30 grudnia 2021 roku w sprawie określenia górnych stawek opłat podnoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych oraz właścicieli, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz Gminy Przodkowo określono stawki opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są zobowiązaniu do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz Gminy Przodkowo, w przypadku, gdy opady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (§ 2) oraz w przypadku, gdy odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny (§ 3). Zdaniem skarżącego, brzmienie ww. zapisów uchwały nie prowadzi do konstatacji, że czynią one zadość obowiązkowi uregulowania w przepisach uchwały stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunale. W uchwale z 30 grudnia 2021 roku posłużono się bowiem kryterium podmiotowym, odnoszącym się do właścicieli nieruchomości "którzy nie są zobowiązaniu do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz Gminy Przodkowo", nie zaś kryterium przedmiotowym dotyczącym rodzaju nieruchomością wprost wskazanym w ustawie. Stanowi to naruszenie art. 7 Konstytucji w związku z art. 94 Konstytucji, art. 32 ust 112 Konstytucji, art. 217 Konstytucji oraz art. 6c ust. 2 u.p.c.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i dokonanie wyodrębnienia w § 2 i 3 nowych kryteriów podmiotowych do ustalania opłat, w sytuacji gdy takie zapisy uchwały wykraczają poza kompetencję Rady Gminy, która nie została upoważniona do zróżnicowania wysokości opłat w odniesieniu do ww. kryteriów. Nadto zauważono, że zapis uchwały jest nieczytelny i może wprowadzać odbiorcę w błąd, gdyż posłużenie się przy nakładaniu opłaty sformułowaniem "właścicieli, którzy nie są zobowiązaniu do ponoszenia opłat" jest niezrozumiałe i wewnętrznie sprzeczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy konsekwencji braku zamieszczenia w uchwale Rady Gminy w przedmiocie ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty, zapisów odpowiadających regulacjom zawartym w art. 6k ust. 4a oraz art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. Z pierwszego z tych przepisów wynika, że rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Według zaś art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., rada gminy, w drodze uchwały ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do odbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Powyższe przepisy zawierają delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określają zakres spraw, które powinny stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. Uregulowania w tym przedmiocie powinny być zawarte w uchwale dotyczącej ustalenia i wysokości opłaty za odbiór odpadów komunalnych. Wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które powinny być objęte uchwałą w omawianej sprawie, ustawodawca posłużył się sformułowaniami imperatywnymi: "ustala" i "zwalnia", co oznacza, że jej treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu przedmiotowego, sformułowanego w przepisach u.u.c.p.g., przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, a przez to godzą w konstytucyjną zasadę praworządności. Stanowi to istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Należy w tym miejscu zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy, spełniając wymogi z niej wynikające. Konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i ściśle uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii . Tym samym, w ocenie Sądu, jako niedopuszczalne (niezgodne z prawem) uznać należy z jednej strony wykroczenie przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony nieokreślenie w podejmowanej uchwale tych elementów, które na mocy stosownego upoważnienia ustawowego zostały w nim określone jako obligatoryjne . Biorąc pod uwagę powyższe uwagi, w ocenie Sądu skarżący zasadnie zakwestionował legalność zaskarżonej uchwały, gdyż niewłaściwie realizuje ona delegację ustawową wynikającą z art. 6k ust. 4a oraz art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. Użycie w tekście ustawy sformułowań "ustala" i "zwalnia", jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia uregulowań wskazanych w tych przepisach w treści uchwalanej przez właściwą radę gminy uchwale. Powyższe normy mają charakter iuris cogentis i ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc. Lokalny prawodawca jednoznacznie bowiem zobowiązany został do częściowego zwolnienia z opłaty mieszkańców spełniających warunki wynikające z art. 6k ust. 4a u.u.c.p.g. oraz do ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności (art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g.). Brak określenia w przedmiotowej uchwale koniecznych elementów, wymaganych przez ustawę na podstawie której została wydana, oznacza, że jest ona niekompletna i nie realizuje w pełni obowiązków określonych przez ustawodawcę. Wadliwość tę uznać należy za istotną, gdyż taka regulacja uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie aktu prawa miejscowego w obrocie prawnym. Mamy w takim przypadku do czynienia z zaniechaniem prawodawczym, które polega na pominięciu tych elementów aktu prawa miejscowego, które w jego treści znaleźć się powinny i zaniechanie takie określane jest jako luka szczegółowa. W ocenie Sądu, z uwagi na powyższe nie można uznać, że przyjęta w dniu 30 grudnia 2021 r. Uchwała Nr XXIX/328/21 konwaliduje wskazane wady zaskarżonej uchwały. Jak bowiem wskazano wyżej, zaskarżona uchwała jest dotknięta wadliwością od momentu jej podjęcia (ex tunc), zaś uchwała z 30 grudnia 2021 r. wchodzi ona w życie po 14 dniach od daty publikacji. Odnosząc się do oceny legalności uchwały podjętej 30 grudnia 2021 r., Sąd - podobnie jak skarżący -dostrzega jej braki, jednakże to nie ten akt jest przedmiotem skargi, stąd uchyla się od kontroli sądowej w tym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała z 19 grudnia 2019 r. jest nieważna w całości, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a..