I SA/Gd 1870/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi K.I. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Decyzją z dnia 9 lipca 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 300) zwanej dalej "u.s.u.s.", utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 17 kwietnia 2019r. odmawiającą K.I. (dalej: skarżący) umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący w dniu 20 lutego 2019r. zwrócił się z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek powstałych w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej pod nazwą K.I. [...]. Skarżący wskazał, że działalność była prowadzona w okresie od 2 kwietnia 2013r. do 3 września 2014r., wykreślenie z rejestru nastąpiło w dniu 10 września 2014r. Wprawdzie działalność była zarejestrowana na skarżącego, faktycznie prowadził ją jednak jego brat T.I., który zataił przed skarżącym powstałe zadłużenie. Skarżący był młody i działał w zaufaniu do brata. Skarżący starał się spłacić część zobowiązań, co jakiś czas jednak dowiadywał się o nowych długach. Wskutek tych problemów popadł w depresję. Utrzymuje się tylko dzięki pomocy dziewczyny. Skarżący wskazał również na problemy zdrowotne, ze ścięgnem Achillesa, które uniemożliwiają mu podjęcie aktualnie pracy. Organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność zachodzi wyłącznie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w ustawie. Dalej organ przywołując art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stwierdził, że daje on możliwość umorzenia należności, pomimo braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zgodnie z rozporządzeniem, wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do umorzenia zaległych składek na podstawie powyższych przepisów. Nie przedłożono żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym. Wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Działalność gospodarcza została wykreślona, naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie został ustalony brak możliwość dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne. W stosunku do skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ powołał się na istniejąca niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości z tytułu składek. Skarżący decydując się na rozpoczęcie działalności gospodarczej powinien być świadomy obowiązku uiszczania składek. Brak płynności finansowej nie powinien być równoważony ze środków stanowiących przychody ZUS. Skarżący wprawdzie nie uzyskuje obecnie żadnego dochodu i jest bezdomny, niemniej jednak jest młody (ma 28 lat) i jest szansa, że sytuacja ulegnie zmianie. Trudna sytuacja materialna uniemożlwiająca spłatę długów winna mieć charakter trwały, co nie ma miejsca w tej sprawie. Jeśli chodzi natomiast o sytuację zdrowotną skarżącego, to sam fakt choroby nie uzasadnia umorzenia należności z tytułu zaległych składek jeżeli nie przekłada się ona na brak możliwości zarobkowania. W sprawie nie przedłożono dokumentów, z których wynikałoby, że skarżący jest całkowicie i trwale wykluczony z możliwości zarobkowania. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Podniósł, że w sprawie zachodzą następujące przesłanki umorzenia należności z tytułu składek: zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, brak możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Wskazał, że nawet gdyby podniósł się z bezdomności, nie byłby w stanie spłacić długu wraz z odsetkami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawą umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzji art. 28 u.s.u.s. Powołana ustawa w treści wskazanego przepisu daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cytowanej ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1. dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe; 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej; 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b. nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. O ile regulacja powyższa, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31.07.2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), w którym to rozporządzeniu zawarta została zasada (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W przypadku obu ww. rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność, ważny interes osoby zobowiązanej) ustawodawca pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oznacza, że z woli ustawodawcy nawet stwierdzenie istnienia przesłanki w postaci ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia tych należności, której wystąpienie jest warunkiem wstępnym ewentualnego umorzenia, organ rentowy ma możliwość dokonania swobodnego wyboru w ocenie tego, czy zachodzi przypadek uzasadniający to umorzenie. Ulga w postaci umorzenia zaległości składkowych czy odsetek stanowi niewątpliwie odstępstwo od reguły, jaką jest płacenie składek ubezpieczeniowych, zatem musi ona mieć charakter wyjątkowy, związany z wystąpieniem zdarzeń o takim też charakterze, z reguły od samego zobowiązanego niezależnych. Kontrola sądowa legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się w związku z tym jedynie do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organ rentowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, jakie wskazywać mogłyby na ważny interes zobowiązanego oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Mając na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotnym jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyniłby bowiem wniosek, iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen. Na gruncie rozpatrywanej sprawy analiza akt sprawy pozwala uznać, że organ rentowy w sposób wystarczający zebrał dostępny mu materiał dowodowy i dokonał jego oceny, wyprowadzając zasadnie z tej oceny wniosek, iż mimo trudnej sytuacji życiowej, zdrowotnej i majątkowej wnioskodawcy brak jest okoliczności dostatecznie wskazujących na konieczność umorzenia zaległości. Wobec skarżącego ani naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Wobec skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS mające na celu realizację należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zaległości nie została zatem jeszcze stwierdzona. Rozważeniu podlegała także sytuacja skarżącego w kontekście przesłanek z § 3 ust. 1-3 rozporządzenia. Wprawdzie aktualnie skarżący jest bezdomny i nie osiąga dochodów, niemniej jednak jest osobą młodą (ma 28 lat), co oznacza, że ta sytuacja może ulec zmianie, jak zasadnie zauważył organ. Skarżący nie przedłożył też żadnego dokumentu, który potwierdzały, że cierpi on na schorzenie uniemożliwiające mu podjęcie zatrudnienia. Jakkolwiek zatem sytuacja skarżącego, zobowiązanego do zapłaty zaległych składek jest niewątpliwie trudna, to jednak istnieje obiektywna możliwość uiszczenia zaległości jeśli nie teraz, to w przyszłości. Skarżący powołał się na swoje zadłużenie także wobec innych podmiotów, nie tylko publicznoprawnych, niemniej jednak zobowiązana te nie korzystają z pierwszeństwa przed należnościami ZUS. W tej sytuacji umorzenie zaległych składek byłoby przedwczesne. Skarżący może się natomiast zwrócić do organu z wnioskiem o rozłożenie zaległości na raty. Zważyć należy, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Reasumując należy podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Wskazać również należy, że umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Toteż, dbając o stan finansów funduszów emerytalno - rentowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi każdorazowo ważyć zasadność podejmowanego rozstrzygnięcia. Podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z powstaniem zadłużenia, tj. nieuczciwe postępowanie brata skarżącego, nie mogły wpłynąć na odmienną ocenę zaskarżonej decyzji, skoro w sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanek całkowitej nieściągalności ani przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia. Są to niewątpliwie okoliczności przykre dla skarżącego, niemniej jednak nie mogą zostać uznane za nadzwyczajne, nie były bowiem skutkiem zdarzeń leżących poza obszarem wpływów skarżącego, ale skutkiem podjętej przez niego decyzji powierzenia prowadzenia działalności gospodarczej bratu. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę