I SA/Gd 1883/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lipca 2015 r. nr SKO[...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od lipca do grudnia 2014 roku oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz określił A. i K. M. miesięczną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], za okres od lipca do grudnia 2014 r., w wysokości 107,- zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że strony nie złożyły deklaracji pomimo wystosowanego do nich wezwania, a zatem wystąpiła konieczność ustalenia opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi na podstawie art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez K.M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ cytując mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazał, że z analizy treści powyższych przepisów wynika, że właściciele nieruchomości zamieszkałych mają obowiązek ponoszenia na rzecz gmin opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz składania deklaracji, na podstawie których powyższa opłata jest wymierzana. Jedną z metod ustalania opłaty jest uchwalenie przez radę gminy jednej stawki od gospodarstwa domowego. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość położona w B. przy ul. [...] jest zamieszkała oraz że jej właściciele A. i K. M. nie złożyli deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wobec tego organ I instancji miał prawo wszcząć postępowanie na mocy art. 6o ustawy. W przepisie tym mowa jest o "nieruchomościach o podobnym charakterze", bez wskazywania, że regulacja ta odnosi się wyłącznie do nieruchomości zamieszkałych. Dyspozycją tego przepisu objęte są więc również nieruchomości niezamieszkałe. Nadto art. 6o ustawy stanowi o "uzasadnionych szacunkach". W przepisach ustawy brak jest definicji powyższych pojęć, przez co mają one charakter pojęć niedookreślonych. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że organ stosujący prawo we własnym zakresie powinien dokonać oceny, jaki szacunek jest jego zdaniem uzasadniony oraz jakie nieruchomości należy uznać za podobne do tej, której dotyczy postępowanie. Uznanie to oczywiście powinno zostać oparte na zasadach logiki i doświadczenia życiowego, co jest poddawane kontroli w instancji odwoławczej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego sposób dokonania przez Burmistrza "uzasadnionych szacunków" przy ustalaniu stronom wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mieści się w granicach dyspozycji zawartej w art. 6o ustawy. Dokonując szacunku, organ pierwszej instancji posłużył się danymi uzyskanymi od "A" sp. z o.o. (pismo z dnia 16 maja 2014 r.), wedle których w okresie od 1 grudnia 2012 r. do 30 listopada 2013 r. na nieruchomości zużyto 284 m3 wody na cele bytowe. W ocenie Kolegium są to dane aktualne i wiarygodne. Na podstawie tych danych przyjęto, że średnio na przedmiotowej nieruchomości, na której prowadzone jest jedno gospodarstwo domowe, zużywane jest 23,67 m3 wody miesięcznie. Biorąc pod uwagę stawkę w wysokości 4,50 zł za 1 m3 zużytej wody tj. jak za odpady zbierane w sposób selektywny, ustalono opłatę miesięczną w wysokości 107,- zł miesięcznie. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r., w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty oraz zwolnień podmiotowych opłatę na terenie B. za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości zamieszkałej ustala się jako iloczyn zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty. Z uwagi na powyższe nieuzasadniony jest zarzut strony naruszenia przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów strony co do naruszenia przepisów prawa procesowego, Kolegium stwierdziło, że Burmistrz prowadził postępowanie w niniejszej sprawie zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej, wszczynając je postanowieniem, oraz dając stronie możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto twierdzenie strony odnoszące się do rażącej wysokości opłaty, czy też jej niezgodności z prawem nie jest poparte żadnym dowodem. Na terenie B. opłata naliczana jest wg metody wskazanej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a odnoszącej się do ilości zużytej wody. Metoda ta nie przewiduje możliwości szacowania, czy też modyfikowania jej wysokości w zależności od sposobu korzystania z wody w poszczególnych gospodarstwach domowych. Jej podstawą jest bowiem jedynie ilość zużytej wody. Na powyższą decyzję K.M. złożył skargę wskazując, że decyzja nie uwzględnia jego interesu prawnego, albowiem pomija istotne dowody wskazujące, że zastosowana opłata jest rażąco zawyżona w stosunku do wykonanej usługi. Skarżący podniósł, że w najbliższym sąsiedztwie opłata za taką samą ilość śmieci wynosi 40,- zł. Dodatkowo skarżący wskazał, że organy wykazały się nieznajomością podstawowych pojęć, nie stosując się do całego ustawodawstwa, przez co naruszyły jego prawa materialne. W jego ocenie z powodu niezłożenia deklaracji skarżący nie podlega przepisom Ordynacji podatkowej, jak również całemu ustawodawstwu, bowiem wymiar podatków w Polsce ma charakter konstytucyjny i nastąpiło naruszenie jego praw w sposób istotny. Wyjaśnił, że nie może ograniczyć zużycia wody z powodu niepełnosprawności a jest konieczne do rehabilitacji i nie przekłada się na produkcję śmieci. Dodatkowo wyjaśnił że jego prośba o zastosowanie ryczałtu, który spełnia wymóg uśrednienia została potratowana odmownie z uwagi na to, że jego nieruchomość jest podłączona do kanalizacji. Dlatego też uchwałą Rady Gminy jest niezgodna z ustawą, która przy wyborze metody nie przewiduje wymogu podłączenia do kanalizacji. Takie zapisy uchwały zdaniem skarżącego są różnicujące i dyskryminujące, bowiem uprzywilejowuje osoby nieposiadające podłączenia do kanalizacji. Taka sytuacji nie była intencją ustawodawcy i jest niezgodna z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga K.M. podlega oddaleniu. Podstawę prawną działania organów administracji w niniejszej sprawie stanowi ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zwana dalej ustawą. Ustawa określa miedzy innymi zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku (art. 1 pkt 1). Jednym ze środków zmierzających do tego celu jest uregulowanie zawarte w art. 6c ustawy, zgodnie z którym "gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy". Należy zauważyć, że obowiązek utrzymania czystości i porządku został nałożony na wszystkich właścicieli nieruchomości, zarówno zamieszkałych jak i niezamieszkałych. Zgodnie z art. 6h ustawy właściciele nieruchomości zamieszkałych są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z kolei na mocy art. 6j ust. 2 ustawy w przypadku nieruchomości zamieszkałych, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. W celu wymierzenia opłaty, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art. 6m ust. 1 ustawy). Przepis ten odnosi się zarówno do właścicieli nieruchomości zamieszkałych, jak i niezamieszkałych. Nadto ustawa stanowi, że określenie wzoru deklaracji oraz sposobu wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustawodawca powierzył organom stanowiącym gmin, które ustalają powyższe kwestie w drodze aktów prawa miejscowego (uchwał). Z analizy treści powyższych przepisów wynika, że właściciele nieruchomości zamieszkałych mają obowiązek ponoszenia na rzecz gmin opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz składania deklaracji, na podstawie których powyższa opłata jest wymierzana. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość położona w B. przy ul. [...] jest zamieszkała oraz że jej właściciele nie złożyli deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W związku z powyższym Burmistrz miał podstawy do wszczęcia postępowania na mocy art. 6o ustawy, zgodnie z którym "w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze". W przepisie tym mowa jest o "nieruchomościach o podobnym charakterze", bez wskazywania, że regulacja ta odnosi się wyłącznie do nieruchomości zamieszkałych. Dyspozycją tego przepisu objęte są więc również nieruchomości niezamieszkałe. Nadto art. 6o ustawy stanowi o "uzasadnionych szacunkach". W przepisach ustawy brak jest definicji powyższych pojęć, przez co mają one charakter pojęć niedookreślonych. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że organ stosujący prawo we własnym zakresie powinien dokonać oceny, jaki szacunek jest jego zdaniem uzasadniony oraz jakie nieruchomości należy uznać za podobne do tej, której dotyczy postępowanie. Uznanie to oczywiście powinno zostać oparte na zasadach logiki i doświadczenia życiowego, co jest poddawane kontroli w instancji odwoławczej. Zgodzić należy się z oceną Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że sposób dokonania przez Burmistrza "uzasadnionych szacunków" przy ustalaniu A. i K.M. wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mieści się w granicach dyspozycji zawartej w art. 6o ustawy. Dokonując szacunku, organ pierwszej instancji posłużył się bowiem danymi uzyskanymi od "A" sp. z o.o., wedle których w okresie od 1 grudnia 2012 r. do 30 listopada 2013 r. na nieruchomości zużyto 284 m3 wody na cele bytowe. Na podstawie tych danych prawidłowo przyjęto, że średnio na nieruchomości, na której prowadzone jest gospodarstwo domowe, zużywane jest 23,67 m2 wody miesięcznie. Biorąc pod uwagę stawkę w wysokości 4,50 za 1 m3 zużytej wody tj. jak za odpady zbierane w sposób selektywny, ustalono opłatę miesięczną w wysokości 107,- zł. Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r., w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty oraz zwolnień podmiotowych opłatę na terenie B. za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości zamieszkałej ustala się jako iloczyn zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty. Z uwagi na powyższe, zarzuty skarżącego co do niezgodności z prawem zastosowania kryterium zużycia wody w odniesieniu do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są bezzasadne. Wskazać należy, że zarzuty skargi koncentrują się głównie wokół wysokości opłaty za wywóz nieczystości, jednakże należy zaakcentować, że zgodnie z treścią art. 84 Konstytucji RP, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013r., sygn. K 17/12, jest świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dlatego obowiązkiem skarżącego, jako właściciela - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy - zamieszkanej przez niego nieruchomości, jest uiszczanie należnej opłaty. Natomiast w sytuacji, gdy skarżący nie złożył deklaracji, obowiązkiem organu było określenie wysokości tej opłaty w drodze decyzji. Podkreślić należy, że metoda określona w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. odwołuje się do ilości zużytej wody z danej nieruchomości, a nie przeciętnych norm zużycia tej wody. A jak wyżej zaznaczono, zasada równości przemawia za przyjęciem tego samego kryterium w odniesieniu zarówno do osób składających deklaracje w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jak i dla osób, które takiej deklaracji nie złożyły. W związku z powyższym zasygnalizowania wymaga, że dopóki wyżej wskazywana uchwała Rady Gminy ustalająca kryterium przy określaniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie zostanie uchylona lub zmieniona we właściwym trybie, stanowi akt prawa miejscowego o wiążącej mocy. Zatem właściciele nieruchomości, w tym skarżący, mają obowiązek się do niej zastosować. W świetle powyższego podnoszone w skardze okoliczności nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, że przepisy dotyczące kwestii związanych z ponoszeniem opłat za gospodarowanie odpadami mają charakter norm generalnie – abstrakcyjnych, co oznacza, że są one adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi unormowaniami sytuacje powtarzalne, regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełniają hipotezę norm zawartych w tych przepisach. Dlatego też podnoszone kwestie osobiste dotyczące większego zużycia wody, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z tych przyczyn na mocy art. 151 cyt. ustawy Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił.