I SA/Gd 229/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 września 2006 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I SA/Gd 229/06 U z a s a d n i e n i e Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] uchylającą decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z dnia [...], i odmawiającą L. M. przyznania płatności na 2004 r., i nakładającą sankcje. Podstawą rozstrzygnięcia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa był następujący stan faktyczny wskazany w uzasadnieniu decyzji. L. M. w dniu 14 czerwca 2004 r., złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Podczas kontroli administracyjnej przeprowadzonej w dniu 13.07.2004 roku wśród nieścisłości wykrytych we wniosku, wystąpiła kontrola krzyżowa z W. P., który także złożył wniosek na działkę o numerze [...] (województwo [...], powiat [...], gmina [...], nazwa obrębu [...]). W związku z powyższym zostało wysłane wezwanie do złożenia wyjaśnień z dnia 13.07.2004 r., które zostało odebrane w dniu 16.07.2004 r. W dniu 19.07.2004 roku L. M. przedstawiła dokumenty potwierdzające prawo użytkowania działki ewidencyjnej o numerze [...]. W związku z brakiem przedstawienia stosownych dokumentów potwierdzających fakt użytkowania przedmiotowej działki przez W. P. w dniu 16.07.2004 roku został zatwierdzony wniosek L. M. ze wszystkimi działkami ewidencyjnymi. Dnia [...] została wydana wobec wobec L. M. decyzja Nr [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W dniu [...] do Biura Powiatowego w [...] wpłynęło odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] roku W. P, w którym odwołujący nie zgadza się z sankcjami, jakie zostały na niego nałożone. W odwołaniu W. P. oświadcza, że w roku 2004 był użytkownikiem działki o numerze [...]. Dnia 25 maja 2005 roku Dyrektor Oddziału Regionalnego w [...] wydał W. P. decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym przeprowadzono w dniu 19 lipca 2005 roku rozprawę administracyjną mającą na celu ustalenie faktycznego użytkownika działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej o numerze [...]. Na rozprawie W. P. zeznając potwierdził fakt użytkowania rolniczo w roku 2004 działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...]. Fakt ten potwierdziła także L. M., przyznając że w roku 2004 działkę [...] uprawiał W. P. oraz że nie dokonywała żadnych zabiegów agrotechnicznych, nic nie uprawiała na przedmiotowej działce. Kierownik Biura Powiatowego ponownie przeprowadzając sprawę wskazał, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję w sprawie zakończonej decyzją ostateczną organ wznawia postępowanie. W dniu 23.09.2005 roku wznowiono postępowanie w sprawie przyznania płatności za rok 2004 L. M.. Ponadto zgodnie z art. 2 ust 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r., o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". W ocenie organu ustawa nie wprowadza definicji legalnej pojęcia "posiadania", zatem w tym zakresie należy stosować przepisy prawa - w szczególności przepisy kodeksu cywilnego. Posiadanie nie jest prawem, jest stanem faktycznym. Dla posiadania istotne jest istnienie dwóch elementów - corpus i aniumus, tj. faktycznego władztwa nad rzeczą z zamiarem jej posiadania. Zgodnie z art. 336 kodeksu cywilnego (Dz. U. 1964 nr 16 poz. 93 ze zm.) posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Dlatego uprawnionymi do uzyskania płatności bezpośrednich są właściciele gospodarstw rolnych, ale także inne osoby, które władają nimi z innych tytułów, np. dzierżawy, użytkowania, użyczenia. Niemniej płatność na jedną działkę rolną może być przyznana tylko jednemu producentowi. Zastosowanie w ustawie terminu "posiadacz" a nie "właściciel" nie kładzie nacisku na legitymowanie się prawem własności w stosunku do zgłaszanych działek rolnych, ale raczej takie faktyczne władztwo osoby nad rzeczą, które pozwoli utrzymywać grunty rolne w dobrej kulturze rolnej. Prawo do skorzystania z płatności bezpośrednich na działkę o numerze [...] przysługuje dzierżawcy z samej mocy ustawy, gdyż to on jest posiadaczem i użytkownikiem utrzymującym grunty rolne będące w jego posiadaniu w dobrej kulturze rolnej. Ze względu na nieprawidłowości wykryte w kontroli administracyjnej powierzchnia działek rolnych zgłoszonych we wniosku w roku 2004 jako pszenica (identyfikator działki A) oraz łąka (identyfikator działki B) została wykluczona z wniosku w części leżącej na działce ewidencyjnej o numerze [...]. Wskazano również w uzasadnieniu, że: 1. Powierzchnia jednolitej płatności obszarowej, na którą został złożony wniosek, wynosi 3,55 ha. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 3,55 ha. Powierzchnia stwierdzona w wyniku w/w kontroli po odjęciu powierzchni działek rolnych nie uprawianych przez L. M. wynosi 1,05 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynosi 2,5 ha. Powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie O ha. Wyliczenie procentowej różnicy w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli administracyjnej oraz rozprawy administracyjnej wyniosło 238,10% co stanowi stosunek różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do powierzchni stwierdzonej pomnożonej przez 100%) (2,5 ha : 1.05 ha * 100%). Wysokość kary pieniężnej w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych wynosi 526,33 zł i jest to wysokość kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem (2,5 ha x 210,532 zł = 526,33 zł). Podstawę odmowy przyznania płatności bezpośrednich i nałożenia kary pieniężnej stanowi art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r., ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji cytuję: Z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w rozumieniu art. 48 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001, jeśli w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdza się, że ustalona różnica między zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem w znaczeniu art. 2 lit. r) rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 jest większa niż 3%, ale nie większa niż 30% wyznaczonego obszaru, kwota, jaka ma zostać przyznana na podstawie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej jest zmniejszona za dany rok o dwukrotność kwoty ustalonych funduszy dla tej różnicy. Jeśli różnica jest większa niż 30% wyznaczonego obszaru, żadna pomoc nie jest przyznawana za dany rok. Jeśli różnica jest większa niż 50%, rolnik jest ponownie wyłączony z przyznania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem. Ta kwota jest potrącana od płatności pomocowych, do których rolnik jest uprawniony w ramach wniosków składanych wciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono tę różnicę. 2. Powierzchnia uzupełniającej płatności obszarowej, na którą został złożony wniosek wynosi 3,55 ha. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 3,55 ha. Powierzchnia stwierdzona w wyniku w/w kontroli wynosi 1 ,05 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wynosi 2,5 ha. Powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie O ha. Wyliczenie procentowej różnicy w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli administracyjnej oraz rozprawy administracyjnej wyniosło 238,1 % co stanowi stosunek różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do powierzchni stwierdzonej pomnożonej przez 100%) (2,50 ha : 1,05 ha * 100%). Wysokość kary pieniężnej w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych wynosi 731,95 zł i jest to wysokość kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem (2,50 ha * 292,78 zł = 731,95 zł). Podstawę odmowy przyznania płatności bezpośrednich i nałożenia kary pieniężnej stanowi: - art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 o treści: Jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 31 ust. 2, pomoc obliczana jest na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica jest większa niż 3% lub dwa hektary, lecz nie więcej niż 20% ustalonego obszaru. Jeśli różnica jest większa niż 20% obszaru ustalonego, pomoc obszarowa nie jest przyznawana dla danej grupy upraw. Jeżeli w odniesieniu do całości ustalonego obszaru objętego wnioskiem o pomoc w ramach systemów pomocy, określonych w art. 1 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (EWG) nr 3508/92, zadeklarowany obszar przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 31 ust. 2 o więcej niż 30%, rolnikowi odmawia się udzielenia pomocy, do jakiej byłby uprawniony na podstawie art. 31 ust. 2 w danym roku kalendarzowym w ramach tych systemów pomocy. Jeżeli różnica jest większa niż 50%, rolnik jest ponownie wykluczony od otrzymywania pomocy do kwoty, równej tej która była przedmiotem odmowy zgodnie z akapitem pierwszym. Kwota ta podlega odliczeniu od wszelkich wypłat pomocy w ramach jakichkolwiek systemów pomocy, określonych w art. 1 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 3508/92, do których rolnik jest uprawniony w kontekście składanych przez niego wniosków w okresie trzech lat następujących po zakończeniu roku kalendarzowego, w którym dokonane zostały ustalenia. Łączna kwota płatności, która przysługiwałaby producentowi wynosi 1.786,75 zł i jest sumą jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej (747,38 zł + 1.039,37 zł = 1.786,75 zł). Odmowa przyznania płatności na rok 2004 nastąpiła ze względu na niezgodności (zawyżenie) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych, a stwierdzoną w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej oraz rozprawy administracyjnej. Ponadto w wyniku rozprawy administracyjnej okazało się, że działek rolnych o powierzchni 2,5 ha położonych na działce ewidencyjnej [...] nie uprawiała L. M.. W świetle powyższego organ I instancji wydał w dniu 02.11.2005 r., decyzję o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych L. M.. L. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji w którym podniosła fakt, iż W. P. bez jej zgody od 2000 roku uprawiał sporne grunty nie dopuszczając do uprawy L. M. Powyższe zaś fakty beneficjentka zgłaszała dzielnicowemu Policji w [...]. Organ II instancji rozpatrując niniejszą sprawę nie uwzględnił odwołania L. M. Podał, że zgodnie z art. 7 k. p. a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dyrektor Oddziału podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie strona w piśmie odwoławczym z dn. 23.11.2005 r., złożyła oświadczenie o użytkowaniu spornych działek rolnych z których jasno wynika, iż sporne grunty uprawiał W. P.. Kwestia zatem uregulowania użytkowania gruntów i rozliczenia zapłaty za ich dzierżawę stanowi odrębną sprawę pomiędzy właścicielem a dzierżawcą. Wobec powyższego złożone w odwołaniu żądanie dotyczące przyznania dopłat bezpośrednich do działki nr [...] nie zasługiwało na uwzględnienie. W skardze na decyzję organu II instancji L. M. podała, iż jest pełnomocnikiem właścicielki gruntu działki o nr [...] o powierzchni 4,78 ha nabytej w kwietniu 1999 r. W 2004 roku wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie w celu zainwestowania otrzymanych środków Finansowych w posiadane grunty rolne. Jednakże W. P. bez jej zgody samoczynnie uprawiał nie swój grunt nie dopuszczając jej do inwestowania jako pełnomocnika właściciela. Zaznaczyła, że w 1999 r., otrzymał on ustną zgodę na użyczenie powyższego gruntu, ale tylko na okres 1-go roku. Od 2000 roku nie dopuszczał jednak jej do uprawy gruntów, traktując je jako swoją własność. W następstwie czego o fakcie tym poinformowała Policję w [...]. Konkludując zwróciła się z prośbą o cofnięcie decyzji w celu dania jej szansy zainwestowania otrzymanych środków finansowych w ziemię. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 K. p. a. Zgodnie bowiem z art. 7 k. p. a., w toku postępowania organy administracji państwowej (obecnie publicznej) stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k. p. a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K. p. a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m. in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem mamy do czynienia w tym konkretnym przypadku. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił czy L. M. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, odnośnie działki nr [...], jako strona, czy też jako pełnomocnik właściciela, jednocześnie wydał jednak decyzję opiewającą na L. M.. We wniosku z dnia 14 czerwca 2004 r., wpisała bowiem siebie jako wnioskodawcę, przedkładając upoważnienie córki E. L. do rozporządzania przedmiotową działką. W odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] L. M. określiła już siebie jako pełnomocnika właścicielki, podobnie jak i w skardze na decyzję organu II instancji. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydający zaskarżoną decyzję nie odniósł się w ogóle do tej kwestii, pomijając zatem tak istotną sprawę jak właściwe oznaczenie strony postępowania, a w konsekwencji i posiadacza działki rolnej. Z istoty pełnomocnictwa wynika bowiem, iż skutki prawne czynności prawnych dokonanych przez pełnomocnika odnoszą skutek do mocodawcy, w tym przypadku właściciela omawianej działki, pełnomocnik nie jest zatem adresatem decyzji. Zaznaczyć należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 K. p. a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż okoliczność ta jest istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i wymaga wyjaśnienia, co może nastąpić m. in. poprzez stosowne oświadczenie L. M.. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności narusza wskazane na wstępie przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając zatem powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 134 § 1, art. 135, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. DSz