I SA/Gd 230/18

Dnia 11 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Rischka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi: K. F. prowadzącej Przedszkole Niepubliczne A, K. J. prowadzącej Przedszkole Niepubliczne B, B. M. prowadzącej Przedszkole Niepubliczne C, E. N. – C. prowadzącej Niepubliczne Przedszkole D, J. N. prowadzącej Przedszkole Niepubliczne E, E. T. prowadzącej Niepubliczne Przedszkole F na czynność Burmistrza Miasta w sprawie udzielenia dotacji na rzecz niepublicznych przedszkoli: A,B,C,D,E,F, postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. Zwrócić Skarżącym: K. F. prowadzącej Przedszkole Niepubliczne A, K. J. prowadzącej Przedszkole Niepubliczne B, B. M. prowadzącej Przedszkole Niepubliczne C, E. N. – C. prowadzącej Niepubliczne Przedszkole D, J. N. prowadzącej Przedszkole Niepubliczne E, E. T. prowadzącej Niepubliczne Przedszkole F – kwoty po 200 (dwieście) złotych uiszczone tytułem wpisów sądowych od skargi. Pismem z dnia 7 lutego 2018 r. K. F. prowadząca Przedszkole Niepubliczne A, K. J. prowadząca Przedszkole Niepubliczne B, B. M. prowadząca Przedszkole Niepubliczne C, E. N. – C. prowadząca Niepubliczne Przedszkole D, J. N. prowadząca Przedszkole Niepubliczne E, E. T. prowadząca Niepubliczne Przedszkole F – dalej jako "Skarżące", reprezentowane przez radcę prawnego, działając m.in. na podstawie art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Burmistrza Miasta (dalej jako "Burmistrz") w sprawie udzielenia dotacji na rzecz niepublicznych przedszkoli: A,B,C,D,E,F – polegającą na obliczeniu i przyznaniu dotacji oświatowej przedszkolom niepublicznym Skarżących, a następnie wypłacie transzy dotacji należnej za grudzień 2017 r. w dniu 15 grudnia 2017 r. Zarzucając naruszenie art. 78 b pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm. – dalej jako "u.s.o."), poprzez jego błędną wykładnię w zakresie czynników pomniejszających podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli, skutkującą bezprawnym zdublowaniem określonych w tym artykule iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych w przedszkolach, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, w postaci dodania, o iloczyn wynikający z wagi P37 (dzieci sześcioletnie), Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej czynności, stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, uznanie uprawnienia Skarżących wynikające z przepisów prawa do otrzymania dotacji według stawki wynikającej z aktualizacji październikowej dotacji podstawowej kwoty dotacji ogłoszonej w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej jako "BIP") w dniu 27 listopada 2017 r., zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wydatków tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych, rozpoznanie skargi, po uprzednim uznaniu na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a., że uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy Skarżących. W ocenie Skarżących niezgodność z prawem wskazanej czynności wynikała z dokonania przez organ – już po zakończeniu roku budżetowego – trzeciej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, jak również z nieprawidłowego określenia wskazanej kwoty. W ocenie Skarżących, uchybienie terminu do złożenia skargi nastąpiło bez ich winy, bowiem wiązało się przede wszystkim z brakiem odpowiednich narzędzi i informacji do sporządzenia skargi, która zawierałaby jakiekolwiek merytoryczne argumenty, a tym samym umożliwiałaby skuteczną kontrolę sądowoadministracyjną. W ocenie Skarżących dopiero w dniu 8 stycznia 2018 r. tj. w dniu opublikowania przez organ w BIP informacji o przyczynach dokonania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, Skarżące oficjalnie dowiedziały się o przyczynach i skali dokonania zaskarżonej czynności w grudniu 2017 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, wskazując, że aktualizacji kwoty dotacji dokonano w sposób prawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako wniesiona po terminie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Udzielanie dotacji oświatowej nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego. Czynności organów administracyjnych podejmowane na podstawie przepisu art. 90 u.s.o., dotyczące przyznania lub odmowy przyznania dotacji, a także ustalenia wysokości dotacji dla placówki niepublicznej, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 319/07, Lex nr 357469 oraz postanowienia NSA z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1634/14, Lex nr 1485499 i z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 322/13, Lex nr 1321419 ). Czynności te, zawierają element konkretyzacji normy prawnej, dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 90 ust. 11 u.s.o., obowiązujący od 1 stycznia 2017 r., wprost stanowi, że przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego czynność przyznania Skarżącym, prowadzącym niepubliczne przedszkola, dotacji, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Niemniej jednak, warunkiem dopuszczalności skargi, jest wymóg wniesienia skargi w terminie. Kluczowa w tym zakresie jest treść art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W zakresie tego zagadnienia, wyznaczonego treścią powyższego przepisu, sporne pozostają dwie kwestie: po pierwsze: kiedy Skarżące dowiedziały się lub mogły się dowiedzieć o podjęciu czynności, w tym wypadku, ustalenia i przyznania dotacji, (jak bowiem wynika z dodanego od 1 stycznia 2017 r. - ust. 11 art. 90 u.s.o., to właśnie przyznanie dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), po drugie, czy jeśli doszło do uchybienia tego terminu, to czy nastąpiło to bez winy Skarżących. W ocenie Skarżących, datę tę wyznacza dzień 8 stycznia 2018 r. tj. dzień, w którym organ opublikował w BIP informację o przyczynach dokonania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, bowiem w tym dniu Skarżące oficjalnie dowiedziały się o przyczynach i skali dokonania zaskarżonej czynności. Skarżące wywiodły zatem, na podstawie art. 78e ust. 1 u.s.o., że czynność ustalenia podstawowej kwoty dotacji jest ogłoszona dopiero z chwilą jej opublikowania w BIP. W ocenie Sądu stanowisko Skarżących nie jest trafne. Jak bowiem wynika z akt sprawy, przelewy należnych kwot nastąpiły na konta Skarżących w dniu 15 grudnia 2017 r., a zatem w terminie zgodnym z przepisem art. 90 ust. 3c u.s.o. stanowiącym, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3ad, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Zdaniem Sądu przyjąć należy, że Skarżące otrzymując kwoty dotacji, jednocześnie posiadały wiedzę, w jakiej wysokości została ustalona stawka dotacji na rok 2017. Znając bowiem kwotę otrzymanej dotacji oraz liczbę dzieci w prowadzonych przedszkolach (którą Skarżące same podały organowi dotującemu), obliczenie stawki dotacji było prostą, oczywistą czynnością, nie nastręczającą żadnych trudności. Skoro zatem, czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakres działań organu z tym związanych, wchodzi ustalenie jej wysokości oraz przekazanie dotacji na rachunek bankowy, co w rozważanym przypadku nastąpiło w dniu 15 grudnia 2017 r. A zatem najpóźniej od dnia następnego, tj. 16 grudnia 2017 r. Skarżące dowiedziały się lub mogły się dowiedzieć o podjęciu przez organ czynności, polegającej na przyznaniu dotacji oświatowej i jej wysokości. Natomiast, z perspektywy podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie ma istotnego znaczenia otrzymane przez Skarżące pismo z dnia 29 stycznia 2018 r, czy też ogłoszenie w BIP jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji, podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5, oraz jej aktualizacji, a także statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, w dniu 8 stycznia 2018 r., czy jak twierdzi organ – już w dniu 20 grudnia 2017 r. Należy bowiem podkreślić, że wyłącznie czynność polegająca na ustaleniu (naliczeniu) wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, stanowi element konkretyzacji normy prawnej wyrażonej w art. 90 ust. 3 u.s.o. Zatem data publikacji informacji w BIP pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że ogłoszenia w BIP, czy ewentualne pisma kierowane do adresatów dotacji mają charakter wtórny, następczy wobec czynności polegającej na ustaleniu kwoty dotacji i jej przekazaniu na rachunek bankowy beneficjenta, a zatem nie mieszczą się one w sformułowaniu "przyznanie dotacji", zawartym w art. 90 ust. 11 u.s.o., a tylko czynność przyznania dotacji, stanowi egzemplifikację czynności wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wskazać w tym miejscu należy na dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym czynność polegająca na ogłoszeniu w BIP, na podstawie art. 89d ust. 1 u.s.o. aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5 tej ustawy pełni wyłącznie funkcję informacyjną i jako taka nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienia WSA w Warszawie: z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt VSA/Wa 695/17, z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 2194/17, WSA we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 319/17, utrzymane w mocy postanowieniem NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3285/17 – dostępne w CBOSA, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, skoro z odcisku pieczęci umieszczonej na kopercie, w której znajdowała się skarga do tut. Sądu wynika, że została ona nadana za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu 7 lutego 2018 r., a termin, w którym Skarżące dowiedziały się lub mogły się dowiedzieć o stawce dotacji oświatowej rozpoczął swój bieg najpóźniej 16 grudnia 2017 r., to trzydziestodniowy termin do dokonania tej czynności upływał z dniem 15 stycznia 2017 r. W związku z powyższym z dniem 16 grudnia 2017 r. rozpoczął bieg termin trzydziestu dni, który upłynął w dniu 15 stycznia 2018 r. i był to zarazem ostatni dzień dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z przedstawionych powyżej okoliczności sprawy wynika zatem, że przedmiotowa skarga z dnia 7 lutego 2018 r. (data nadania w urzędzie pocztowym 7 lutego 2018 r., koperta w aktach sądowych sprawy – karta 66) została wniesiona po upływie terminu trzydziestu dni, liczonego od dnia powzięcia przez Skarżące informacji o dokonaniu czynności polegającej na przekazaniu dotacji. W konsekwencji skarga podlega odrzuceniu na skutek uchybienia terminu do jej wniesienia. Jednocześnie, Sąd w oparciu o akta sprawy nie ustalił, a Skarżące nie wskazały, aby uchybienie tego terminu nastąpiło bez ich winy, co mogłoby ewentualnie skutkować możliwością zastosowania przepisu art. 52 § 3 zdanie drugie p.p.s.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że Skarżące były reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, który świadomy był, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegała czynność polegająca na ustaleniu (naliczeniu) wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, na co zasadnie wskazał w treści skargi. Zatem nieadekwatne jest powoływanie się przez pełnomocnika na datę 8 stycznia 2018 r. tj. dzień, w którym organ opublikował w BIP informację o przyczynach dokonania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, bowiem jak już wskazano powyżej publikacja informacji w BIP ma charakter wtórny. Wskazać również należy, że podnoszona w skardze okoliczność, że dopiero po publikacji informacji w BIP Skarżące pozyskały "merytoryczne informacje i odpowiednie argumenty" konieczne do sporządzenia skargi, również pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, bowiem sąd administracyjny orzekający w sprawie skargi na inne czynności z zakresu administracji publicznej, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną, co wprost wynika z treści art. 134 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Natomiast zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuci skargę postanowieniem, zaś odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Mając na uwadze, że Skarżące wniosły skargę z uchybieniem terminu, a uchybienie terminu nie nastąpiło bez winy Skarżących, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.