I SA/Gd 248/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt [...] w przedmiocie zwrotu dotacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję S. W. z dnia 23 marca 2020 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 4.733 (cztery tysiące siedemset trzydzieści trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia 23 marca 2020 r. Starosta [...] (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") zobowiązał "A" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca"), prowadzącą Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną "B" w R. (dalej: "Poradnia"), do zwrotu na rzecz Powiatu [...]: 1) kwoty 40.109,85 zł jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 marca 2017 r.; 2) kwoty 11.490,31 zł jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 28 lutego 2017 r., i określił sposób naliczenia odsetek od wymienionych kwot. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji z dnia 10 grudnia 2020 r. organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 61, art. 251 i art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.) - dalej: "u.f.p.". Odwołując się do orzecznictwa sądowego Kolegium wskazało, że dotacja pobrana w nadmiernej wysokości to dotacja otrzymana z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędnej do dofinansowania lub sfinansowania dotowanego zadania. Samo stwierdzenie okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tożsame z obowiązkiem zwrotu dotacji, powstaje co do zasady w fazie rozliczania dotacji albo w wyniku czynności kontrolnych prowadzonych wobec beneficjenta. Oczywiste jest zatem, że kwestia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości może pojawić się już po zrealizowaniu dotacji, w ramach czynności kontrolnych wobec beneficjenta. Niemniej jednak dla powstania obowiązku zwrotu dotacji istotne jest to, czy dotacja została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Organ odwoławczy podał, że wysokość dotacji pobranej przez Spółkę w nadmiernej wysokości ustalono na kwotę 40.109,85 zł. Wskazano, że Spółka przez prowadzoną Poradnię w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2017 r. pobrała dotację na 79 dzieci przyjętych do wczesnego wspomagania rozwoju (dalej: "WWR") na podstawie niezasadnie wydanych przez zespół opiniujący opinii. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (opinie o potrzebie WWR dziecka wraz z dokumentacją, na podstawie której zespół opiniujący Poradni wydał opinie o potrzebie WWR dziecka oraz wyników kontroli przeprowadzonej przez kuratora oświaty) Starosta stwierdził naruszenie § 2 ust. 1 pkt 5, § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 2 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. Nr 173, poz. 1072) - dalej: "rozporządzenie z 2008 r.", które obowiązywało do 15 września 2017 r., oraz § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 października 2013 r. w sprawie organizowania i wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (Dz. U. z 2013 r., poz. 1257) - dalej: "rozporządzenie z 2013 r.". Kolegium przytoczyło następnie treść wybranych przepisów tych rozporządzeń. Odwołując się do ustaleń organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał, że naruszenia polegały na wydaniu 79 dzieciom opinii o potrzebie WWR bez pisemnego wniosku rodziców (opiekunów prawnych), a także na zaniechaniu wezwania do dostarczenia dokumentacji uzasadniającej potrzebę wydania opinii (wydanych przez specjalistów opinii, zaświadczeń, wyników obserwacji i badań psychologicznych, pedagogicznych i lekarskich). Z dokumentów określanych jako "Karta informacyjna dziecka w wieku 0-7 roku życia" wynika, że rodzice informowali pracowników Poradni, iż dziecko nie choruje, nie jest pod opieką specjalisty, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, nie posiada opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju i nie posiada orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Z rodzicami dzieci, którym wydano w Poradni opinię o potrzebie WWR, zawarto kontrakty, przyjęto także oświadczenia rodziców o realizowaniu WWR dziecka w Poradni, a dzieci zostały wpisane na zajęcia logopedyczne lub fizjoterapeutyczne od lutego lub marca 2017 r. Kolegium podało, że na podstawie protokołu kontroli stwierdzono, iż 44 dzieciom nie zapewniono żadnych zajęć, a w przedłożonym przez Poradnię dzienniku zajęć fizjoterapeuty wpisano imiona i nazwiska 36 dzieci wraz z harmonogramem zajęć dla każdej osoby w miesiącu lutym 2017 r., z których żadne zajęcia się nie odbyły. Ośmiorgu dzieciom nie zapewniono w okresie luty - marzec 2017 r. ani jednej godziny zajęć terapii, a z oświadczenia dyrektora Poradni wynika, że nie udało się ustalić z rodzicami terminów zajęć. Brak możliwości realizacji zajęć WWR (wynikający z braku kadry pedagogicznej i odpowiednich terminów realizacji zajęć) stanowił - w ocenie organu pierwszej instancji - naruszenie § 2 rozporządzenia z 2013 r. Organ odwoławczy podał, że postanowieniem z dnia 6 listopada 2017 r. organ pierwszej instancji odmówił uwzględnienia wniosku Strony o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków - rodziców dzieci objętych WWR, wskazując w uzasadnieniu, że z zebranych w sprawie dowodów wynika jednoznacznie data zapisania dzieci do Poradni. Kolegium nie podzieliło oceny Starosty odnośnie do tego, że wnioskowany dowód nie ma znaczenia dla sprawy, wprost przeciwnie - data objęcia dzieci WWR jest istotna z punktu widzenia kwalifikacji dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z akt sprawy (w tym pisemnych oświadczeń rodziców oraz dat opinii zespołu opiniującego) wynika, że nastąpiło to m.in. w trakcie stycznia 2017 r. W ocenie Kolegium, okoliczność ta została w odniesieniu do każdego z dzieci stwierdzona innymi dowodami, co również stanowi podstawę do odmówienia uwzględnienia żądania w zakresie przeprowadzenia dowodu. Tym samym, postanowienie Starosty w tym zakresie uznano za trafne co do rozstrzygnięcia, mimo wadliwego uzasadnienia. Organ odwoławczy podał następnie, że w odwołaniu sformułowano zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadzenia dowodów z opinii biegłego psychologa, jak i opinii z zespołu specjalistów, a także nie przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków - członków zespołu WWR, na okoliczność schorzeń opisanych w opiniach i nie przesłuchanie rodziców na okoliczność schorzeń opisanych w opiniach oraz udzielonej terapii WWR. Odnosząc się do tego zarzutu Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 71b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r., poz. 1481 z późn. zm.) - dalej: "u.s.o.", wskazując, że przepisy te nie wprowadzają wymogu, aby dzieci objęte WWR były dziećmi niepełnosprawnymi. Podano, że kształceniem specjalnym (w tym WWR dziecka) obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawną, ale także niedostosowane społecznie bądź zagrożone niedostosowaniem społecznym. Opinię o potrzebie WWR dziecka, stanowiącą jedną z podstaw dla objęcia kształceniem specjalnym, mogły wydawać m.in. zespoły orzekające działające w niepublicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wydane na podstawie u.s.o. rozporządzenie z 2008 r. w § 6 przewidywało szczególną procedurę związaną z wydawaniem opinii. Procedura ta miała służyć zapewnieniu możliwie kompleksowej i trafnej diagnozy dziecka wyrażanej w opinii. W ocenie Kolegium, podmiot prowadzący Poradnię zajmującą się diagnozowaniem dzieci, a następnie realizacją WWR, powinien dołożyć szczególnej staranności by dochowane zostały wszystkie wymogi wynikające w tym zakresie z obowiązujących przepisów, w szczególności te dotyczące procedury opiniowania dzieci w zakresie skierowania na WWR. Zdaniem organu odwoławczego, ustalone przez organ pierwszej instancji okoliczności kierowania dzieci na WWR bez dokumentacji uzasadniającej wniosek i jej nieuzupełnienie w trybie § 6 ust. 6 rozporządzenia z 2008 r. nie budzą wątpliwości. A zatem, w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów. Odnosząc się do zarzutu zaniechania powołania przez organ pierwszej instancji biegłych organ odwoławczy podkreślił, że przepisy prawa wyraźnie określały procedurę związaną w wydawaniem opinii o WWR. Naruszenie tej procedury, czy zaniechanie dokonania wymaganych w niej czynności, nie może stanowić uzasadnienia dla żądania przeprowadzania dowodów dla stwierdzenia okoliczności, które powinny być ustalone w procedurze przeprowadzonej zgodnie z przepisami. Zdaniem Kolegium, nawet gdyby uznać, że dowody takie należałoby przeprowadzić, to nie ma możliwości ustalenia stanu rozwoju dzieci, jaki był w roku 2016/2017, tj. w momencie wydawania opinii o WWR. Wskazano, że sformalizowanie procedury związanej z wydawaniem opinii o potrzebie WWR dziecka służy także temu, aby możliwa była weryfikacja trafności orzeczeń także w kontekście postępowania związanego ze zwrotem dotacji. Z tych samym względów organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut dotyczący zaniechania przesłuchania świadków wymienionych w odwołaniu. Kolegium podało, że za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w okresie od 1 stycznia do 28 lutego 2017 r. Starosta uznał kwotę 11.490,31 zł. Za wydatki nie przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań Poradni w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej w związku z realizowanym zadaniem WWR, nie uznano kwot wydatkowanych na zakup usług fotograficznych (710 zł) oraz na wynagrodzenie dla osób nie legitymujących się dyplomem lub świadectwem o przygotowaniu pedagogicznym do prowadzenia zajęć wczesnego wspomagania (10.780,31 zł). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, który nie dopatrzył się związku pomiędzy zakupem usług fotograficznych a celem, na jaki została udzielona dotacja. W ocenie Kolegium, za uznaniem, że wydatki na zakup usług fotograficznych poniesione zostały w związku z realizacją zadań Poradni w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej w związku z realizowanym zadaniem WWR, nie przemawiają ani zastrzeżenia do protokołu złożone przez A. M. ani treść dokumentacji Zespołu WWR. W odniesieniu do kwoty 10.780,31 zł tytułem wypłacenia wynagrodzenia osobom, które nie posiadały odpowiednich kwalifikacji, organ odwoławczy podał, że na podstawie dostarczonych przez stronę dowodów (dyplomów i świadectw nauczycieli potwierdzających posiadanie przygotowania pedagogicznego) oraz protokołu kontroli z dnia 26 kwietnia 2017 r. Starosta stwierdził, że O. O., B. A., M. K., A. D. i A. L. zatrudnione w Zespole Wczesnego Wspomagania Rozwoju Dziecka nie legitymowały się dyplomem lub świadectwem potwierdzającym przygotowanie pedagogiczne do prowadzenia zajęć wczesnego wspomagania. Wysokość wypłaconego tym osobom wynagrodzenia sfinansowanego z dotacji uznana została za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika Strony, że poza pracownikami pedagogicznymi Poradnia współpracuje również z lekarzami czy fizjoterapeutami, którzy co prawda nie mają ukończonego kursu "przygotowania pedagogicznego", lecz legitymują się dyplomem akademii medycznej po studiach na wydziale lekarskim, Kolegium zaakcentowało, że przedmiotem niniejszego postępowania jest prawidłowość wydatkowania środków z przyznanej stronie dotacji. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie podważa kwalifikacji zawodowych lekarzy zatrudnionych w Poradni ze względu na brak ich przygotowania pedagogicznego, jednakże art. 15 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (Dz. U. z 2017 r., poz. 1575) (podobnie jak i obowiązujące wcześniej rozporządzenie z 2009 r.) w odniesieniu do kwalifikacji do prowadzenia zajęć WWR dziecka przewiduje, poza określonym wykształceniem kierunkowym, również posiadanie przygotowania pedagogicznego. A zatem, fizjoterapeuta prowadzący zajęcia WWR dziecka powinien posiadać przygotowanie pedagogiczne. Podsumowując Kolegium podzieliło stanowisko Starosty, który orzekł o obowiązku zwrotu kwoty 40.109,85 zł dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz kwoty 11.490,31 zł dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego [...], wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci 65 wniosków rodziców o wydanie opinii WWR dla dzieci wskazanych w decyzji, jak i dwóch pism Ministerstwa Edukacji Narodowej na temat braku wymogu posiadania przygotowania pedagogicznego przez innych specjalistów, oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu wydatków poniesionych na opłatę skarbową za pełnomocnictwo. W odniesieniu do części decyzji odnoszącej się do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 40.109,85 zł, wobec postawionych przez organy administracji tez, że konkretne dzieci nie potrzebowały zajęć, były dziećmi zdrowymi, czy też wydane opinie o potrzebie WWR były wystawione niezasadnie czy niesłusznie, przy jednoczesnym braku kwalifikacji organów administracji do podważania ustaleń lekarza, psychologa, czy logopedy z tychże opinii WWR, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego wynik: 1. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez przypisanie sobie przez organy administracji kompetencji - nie wynikającej z przepisów, w tym tak co do podstawy jak i trybu postępowania - w zakresie stwierdzania nieważności/uchylania/stwierdzania wadliwości opinii wydawanych przez zespół opiniodawczy WWR, o którym mowa w § 2 rozporządzenia z 2013 r.; 2. art. 10, art. 7, art. 77 i art. 50 k.p.a., poprzez poczynienie i ukierunkowanie przedmiotu postępowania dowodowego organu pierwszej instancji na kwestie dotyczące rodzaju niepełnosprawności dzieci (i braku owej niepełnosprawności w rozumieniu innych przepisów), co stanowiło przesłankę wydania decyzji Starosty i czego dotyczyło odwołanie strony, zaś w sytuacji, w której na etapie drugiej instancji organ ten podzielił argumentację strony i jednocześnie stwierdził wadliwość oceny organu pierwszej instancji, że zajęciami WWR powinny być objęte dzieci wyłącznie niepełnosprawne, zaniechanie przez Kolegium wystosowania wezwania do strony w zakresie nadesłania wniosków rodziców o objęcie dzieci WWR (lub innych istotnych dla organu dowodów) i wypowiedzenie się na temat nowych poglądów prawnych organu, w momencie uczynienia przedmiotem postępowania kontroli procesu diagnostycznego Poradni; 3. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., jak również art. 8, art. 9, art. 10 in fine oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa, w tym w szczególności: a) brak przeprowadzenia dowodów z opinii biegłego psychologa, jak i opinii z zespołu specjalistów o kwalifikacjach tożsamych z kwalifikacjami zespołu w rozumieniu § 4 rozporządzenia z 2013 r. pomimo, że kwestionowanie zasadności opinii WWR dla danego dziecka wymagało wiadomości specjalnych, b) brak przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków - członków zespołu WWR: L. K. - lekarza, W. P. - psychologa, A. L. lub D. - fizjoterapeuty, A. J. - pedagoga, O. O. - logopedy, na okoliczność schorzeń opisanych w opiniach oraz udzielonej terapii WWR, wobec ich kwestionowania przez organ: c) brak przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków - rodziców - na okoliczność schorzeń opisanych w opiniach oraz udzielonej terapii WWR; 4. art. 142 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 78 k.p.a., poprzez zaaprobowanie przez Kolegium decyzji o oddalanie wniosków dowodowych strony zmierzających do wykazania prawidłowości zajęć WWR dla poszczególnych dzieci i brak prawidłowego rozpoznania tego zarzutu przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do części decyzji objętej dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę 7.412,65 zł zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego wynik, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez brak dokonania pełnych ustaleń związanych ze statusem fizjoterapeutów jako "innych specjalistów" wchodzących w skład zespołu WWR i przez to błędną ocenę elementu przygotowania pedagogicznego takich specjalistów; 2. prawa materialnego w postaci art. 90 ust. 3d u.s.o w zw. z art. 90 ust. 1a u.s.o., poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że wydatki poczynione przez Stronę na wynagrodzenia pracowników - fizjoterapeutów w Poradni nie mieszczą się w katalogu wydatków bieżących związanych z wychowaniem, nauczaniem i opieką; 3. prawa materialnego w postaci § 3 ust. 3 rozporządzenia z 2013 r., przez błędną wykładnie terminu "inni specjaliści"; a nadto z ostrożności procesowej: 4. prawa materialnego w postaci art. 90 ust. 3da u.s.o. w zw. z art. 252 ust. 2 u.f.p., poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie o obowiązku zwrotu dotacji wykorzystanej rzekomo niezgodnie z przeznaczeniem w trakcie trwającego roku budżetowego 2017, w sytuacji, w której dotacja ta ma charakter roczny i (nawet w razie hipotetycznej trafności argumentów organów) mogła zostać wykorzystana aż do 31 grudnia 2017 r., a więc do końca roku. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że pismem z dnia 20 września 2018 r. Starosta wezwał Spółkę, w trybie art. 50 k.p.a., do nadesłania określonych dokumentów i w odpowiedzi Strona nadesłała obszerną dokumentację, o którą prosił organ. Następnie w samej decyzji Starosta poczynił błędne oceny, że dzieci wcale nie były niepełnosprawne (w rozumieniu odrębnych przepisów), co wyznaczyło tym samym zakres argumentacji zawarty w odwołaniu. Kolegium, zmieniając ocenę prawną Starosty, dokonując odmiennych ocen prawnych, jak i ponownej oceny materiału dowodowego, nie wzywało jednak Strony ani na gruncie art. 10 k.p.a., ani art. 50 k.p.a., do nadesłania dokumentów dotyczących np. brakujących wniosków rodziców. Podkreślono, że ten rodzaj dokumentu nie był objęty żądaniem organu pierwszej instancji w ramach pisma z dnia 20 września 2018 r. Strona skarżąca podała, że dokonała przeglądu dokumentów z Poradni i w większości przypadków znajdują się tam wnioski rodziców o wydanie opinii WWR. Przedstawiono następnie szczegółowo procedurę w tym zakresie, wskazując, że Poradnia działała w tym przypadku w oparciu o pisemne wnioski rodziców (które załączono do skargi), a procedury z rozporządzenia zostały dochowane. Przyznano, że postępowanie administracyjne obejmowało bardzo szeroki zakres dokumentów, jednak nawet taki przypadek nie zwalnia organów administracji z obowiązków dokładnego ustalenia stanu sprawy. Zdaniem Spółki, przerzucenie ciężaru dowodu na stronę postępowania nie może mieć charakteru nieograniczonego, w sposób który wymagałby od strony przedstawiania wszelkich możliwych dowodów na wszelkie możliwe okoliczności uboczne i obowiązku antycypowania możliwych pomysłów, na które mógł wpaść organ administracji, w tym w szczególności pomysłów wykraczających poza główne ramy postępowania. Jeżeli zatem, jak w przedmiotowej sprawie, organ administracji uznał za istotną okoliczność przebieg całego procesu diagnostycznego, to jeżeli w wyniku analizy dokumentów brakowało mu określonego dokumentu (np. wniosku rodzica) powinien był wystąpić do Strony z wezwaniem w trybie art. 50 k.p.a. o ich dostarczenie. W odniesieniu do kwoty dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem strona skarżąca zaznaczyła, że nie wnosi uwag do obowiązku zwrotu w zakresie dotyczącym: usług fotograficznych (710 zł), wynagrodzenia psychologa B. A. (593 zł) oraz logopedy O. O. (2.774,66 zł). Wskazano, że przedmiotem zaskarżenia przy tej kategorii jest kwota 7.412,64 zł składająca się na sumę wynagrodzenia wypłaconego na rzecz trzech fizjoterapeutów, które zostały pokryte z dotacji oświatowej. Zdaniem strony skarżącej, przepisy obowiązujące zarówno w okresie: styczeń - marzec 2017 r., jak i po sierpniu 2017 r., zezwalały na korzystanie przez placówki oświatowe z usług różnego rodzaju terapeutów, a więc także fizjoterapeutów, od których nie było bezwzględnie wymagane posiadanie przygotowania pedagogicznego. Podniesiono, że z uwagi na niejasność przepisów prawa w tym zakresie tym bardziej zastosowanie powinna znaleźć regulacja art. 7a i art. 81a k.p.a., a przez co sankcja związana ze zwrotem dotacji, która została wszak wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem - na wynagrodzenia osób, które świadczyły usługi, które mają odpowiednie wykształcenie kierunkowe i mogły brać udział jako inni specjaliści, wydaje się sankcją zbyt daleko idącą, nieadekwatną i naruszającą art. 90 ust. 3d u.s.o. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4 u.f.p. Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (art. 251 ust. 4 u.f.p.). Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1-3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1-3 (art. 251 ust. 5 u.f.p.). Stosownie do treści art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 2. Definicja dotacji pobranej w nadmiernej wysokości zawarta została w art. 252 ust. 3 u.f.p. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu jest to dotacja otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p.). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5 u.f.p.). Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (opinie o potrzebie WWR dziecka wraz z dokumentacją, na podstawie której zespół opiniujący Poradni wydał opinie o potrzebie WWR dziecka oraz wyników kontroli przeprowadzonej przez kuratora oświaty) organ pierwszej instancji stwierdził naruszenie § 2 ust. 1 pkt 5, § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 2 i ust. 6 rozporządzenia z 2008 r. oraz § 1 rozporządzenia z 2013 r. Przywołane przepisy stanowią, że w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym publicznych poradniach specjalistycznych, są organizowane i działają na zasadach określonych w rozporządzeniu zespoły orzekające, które wydają opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka od chwili wykrycia niepełnosprawności do podjęcia nauki w szkole (§ 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2008 r.); zespoły wydają opinie na wniosek rodziców (prawnych opiekunów) dziecka (§ 5 ust. 1 rozporządzenia z 2008 r.); wnioskodawca dołącza do wniosku dokumentację uzasadniającą wniosek, w szczególności wydane przez specjalistów opinie, zaświadczenia oraz wyniki obserwacji i badań psychologicznych, pedagogicznych i lekarskich (§ 6 ust. 2 rozporządzenia z 2008 r.), a jeżeli wnioskodawca nie dołączył do wniosku dokumentacji, o której mowa w ust. 2-5, przewodniczący zespołu wzywa wnioskodawcę do przedstawienia tej dokumentacji w określonym terminie, nie krótszym jednak niż 14 dni (§ 6 ust. 6 rozporządzenia z 2008 r.). W § 1 rozporządzenia z 2013 r. wskazano z kolei, że rozporządzenie to określa warunki organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, mającego na celu pobudzanie psychoruchowego i społecznego rozwoju dziecka od chwili wykrycia niepełnosprawności do podjęcia nauki w szkole, zwanego dalej "wczesnym wspomaganiem", w tym kwalifikacje wymagane od osób prowadzących wczesne wspomaganie, a także formy współpracy z rodziną dziecka. W § 2 tego rozporządzenia przewidziano, że wczesne wspomaganie może być organizowane w przedszkolu i w szkole podstawowej, w tym w specjalnych, w innych formach wychowania przedszkolnego, w ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5 u.s.o., oraz w publicznej i niepublicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, jeżeli mają one możliwość realizacji wskazań zawartych w opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, w szczególności dysponują środkami dydaktycznymi i sprzętem, niezbędnymi do prowadzenia wczesnego wspomagania. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że naruszenia polegały na wydaniu 79 dzieciom opinii o potrzebie WWR bez pisemnego wniosku rodziców (opiekunów prawnych), a także na zaniechaniu wezwania do dostarczenia dokumentacji uzasadniającej potrzebę wydania opinii (wydanych przez specjalistów opinii, zaświadczeń, wyników obserwacji i badań psychologicznych, pedagogicznych i lekarskich). Na podstawie protokołu kontroli stwierdzono, że 44 dzieciom nie zapewniono żadnych zajęć, a w przedłożonym przez Poradnię dzienniku zajęć fizjoterapeuty wpisano imiona i nazwiska 36 dzieci wraz z harmonogramem zajęć dla każdej osoby w miesiącu lutym 2017 r., z których żadne zajęcia się nie odbyły. Ośmiorgu dzieciom nie zapewniono w okresie luty - marzec 2017 r. ani jednej godziny zajęć terapii, a z oświadczenia dyrektora Poradni wynika, że nie udało się ustalić z rodzicami terminów zajęć. Brak możliwości realizacji zajęć WWR (wynikający według ustaleń organu pierwszej instancji z braku kadry pedagogicznej i odpowiednich terminów realizacji zajęć) stanowił - w ocenie organu pierwszej instancji - naruszenie § 2 rozporządzenia z 2013 r. Opinie o potrzebie WWR dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego (art. 71b ust. 3 u.s.o.). Przewidziano także, że opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, o których mowa w art. 71 ust. 3 u.s.o., mogą również wydawać zespoły opiniujące działające w niepublicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych, założonych zgodnie z art. 82 oraz zatrudniających pracowników posiadających kwalifikacje określone dla pracowników publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych. Do wydawania opinii stosuje się przepisy wydane na podstawie art. 71b ust. 6, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości zespołu (art. 71b ust. 3a u.s.o.). Zatem opinię o potrzebie WWR dziecka stanowiącą jedną z podstaw dla objęcia kształceniem specjalnym mógł wydawać Zespół opiniujący w Poradni. Wydany na podstawie u.s.o. akt wykonawczy (rozporządzenie z 2008 r.) przewidywał szczególną procedurę związaną z wydawaniem opinii (§ 6 rozporządzenia). Jak należy zakładać, procedura ta służyć miała zapewnieniu możliwie kompleksowej i trafnej diagnozy dziecka wyrażanej w opinii. W ocenie Kolegium, ustalone przez organ pierwszej instancji okoliczności kierowania dzieci do WWR bez dokumentacji uzasadniającej wniosek i jej nieuzupełnienie w trybie § 6 ust. 6 rozporządzenia z 2008 r. nie budziły wątpliwości. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, ocena taka jest co najmniej przedwczesna, strona skarżąca zasadnie bowiem podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te stawiają organom administracji obowiązek podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym wyczerpującego zebrania i oceny materiał dowodowego oraz kierowania się zasadami pogłębiania zaufania obywateli, udzielania niezbędnych wskazówek, informowania stron o ich prawach i obowiązkach. W szczególności należy powtórzyć, że zasadniczym powodem uznania dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości były nieprawidłowości w procedurze kwalifikacji dzieci do WWR. W ocenie Kolegium, dzieci kierowano do WWR bez dokumentacji uzasadniającej wniosek i bez zażądania jej uzupełnienia w trybie § 6 ust. 6 rozporządzenia z 2008 r. W decyzji Starosty z dnia 23 marca 2020 r. wskazano, że rodzice dzieci nie złożyli wniosku o wydanie opinii o potrzebie WWR dziecka i nie załączyli dokumentacji uzasadniającej wniosek. Tymczasem takie wnioski zostały załączone do skargi. Strona skarżąca na wezwanie organu pierwszej instancji z dnia 20 września 2018 r. przedstawiła wszystkie żądane dokumenty. Organy administracji nie zażądały wówczas, ani w dalszych etapach postępowania, wniosków rodziców o wydanie opinii przez zespół orzekający. Skoro Starosta zażądał konkretnie wskazanych dokumentów, nie można pozbawiać strony skarżącej otrzymanej dotacji na podstawie nieprzedstawienia wniosków o wydanie opinii. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji jako zasadniczy powód uznania, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, błędnie przyjął brak orzeczeń stwierdzających niepełnosprawność dzieci. Otrzymując wezwanie do przedłożenia konkretnych dokumentów Strona mogła pozostawać w przekonaniu, że wnioski o wydanie opinii nie są dla organu istotne dla rozpoznania sprawy. Osobnego rozważenia wymaga kwestia dokumentacji uzasadniającej wniosek o wydanie opinii, a konkretnie czy w sytuacji nieposiadania takiej dokumentacji przez rodziców wystarczająca dla wydania opinii jest dokumentacja wydana przed wnioskiem rodziców w ramach procedury opisanej w skardze. Strona skarżąca wskazała, że rodzice zgłaszali potrzebę zbadania dziecka. Po przeprowadzeniu badań i przygotowaniu cząstkowych opinii przez specjalistów Poradni rodzice otrzymywali informacje o możliwości wystąpienia z wnioskiem o wydanie opinii i wówczas taką decyzję podejmowali. Przy ponownym rozpoznaniu tej kwestii rzeczą organu będzie ocena, czy tzw. opinie cząstkowe mogą być uznane za dokumentację uzasadniającą wniosek w rozumieniu § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2008 r. Ponadto rzeczą organu będzie zweryfikowanie ilości wniosków o wydanie opinii, gdyż strona skarżąca sama wskazała, że nie dysponuje kompletem tych wniosków. Przechodząc do kwestii dotacji uznanej za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w odniesieniu do kwoty 710 zł tytułem zakupu usług fotograficznych wskazać należy, że strona skarżąca na etapie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie kwestionuje ustaleń organów administracji, które nie dopatrzyły się związku wydatku z celem, na jaki udzielana jest dotacja. W odniesieniu do kwoty dotacji uznanej za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, tj. tytułem wypłacenia wynagrodzenia psychologa B. A. i logopedy O. O., należy wskazać, że w skardze Strona nie podtrzymała wcześniejszych zastrzeżeń do wydawanych decyzji. Przypomnieć można jedynie, że wysokość wypłaconego tym osobom wynagrodzenia sfinansowanego z dotacji uznana została za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem z uwagi na brak potwierdzonych kwalifikacji pedagogicznych tych osób. Należy zwrócić uwagę, że w przypadku wątpliwości co do kwalifikacji pracowników strony skarżącej, postępowanie dowodowe prowadziło do zweryfikowania pierwotnego stanowiska organów administracji (por. przedstawione przez stronę skarżącą w dniu 25 listopada 2018 r. świadectwo A. Ś. i zaświadczenie W. P.). W tym miejscu należy podkreślić, że wydając decyzję w dniu 28 stycznia 2019 r. (uchyloną decyzją Kolegium z dnia 5 sierpnia 2019 r.) organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał oceny materiału dowodowego w odniesieniu do przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego kursu kształcenia nauczycieli (Dz. U. z 2015 r., poz. 1264). Z niezrozumiałych względów Kolegium uznało, że przepisy rozporządzenia uchylonego dopiero z dniem 1 września 2017 r. (z tą datą derogowano przepisy rozporządzenia z 12 marca 2009 r.) nie obowiązywały dla oceny uprawnień zawodowych wymaganych w pierwszym kwartale 2017 r. W zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, jakie zasady legislacji stały za uznaniem, że obowiązki obywatela mogą kształtować przepisy nieobowiązujące w czasie ich wykonywania. Ponownie rozstrzygając sprawę Starosta uwzględnił przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (Dz. U. z 2017 r., poz.1575) i ustalił, że do zespołu WWR powołano osoby nie posiadające odpowiednich kwalifikacji. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, skoro wymogi stawiane osobom zatrudnionym w zakresie kwalifikacji pedagogicznym był takie same w pod rządami rozporządzeń z 2009 r. i z 2017 r., a Kolegium na tę okoliczność zwróciło uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Finansowanie z dotacji wynagrodzenia osób nie posiadających przygotowania pedagogicznego zasadnie uznane zostało za wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, stosownie bowiem do treści § 14 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia kwalifikacje do prowadzenia zajęć wczesnego wspomagania rozwoju dziecka ma m.in. fizjoterapeuta, który obok ukończenia studiów wyższych w zakresie fizjoterapii, posiada także przygotowanie pedagogiczne. Autor skargi niezasadnie powołał się na § 3 obowiązującego do 1 września 2017 r. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (Dz. U. z 2013 r., poz. 1257), w którym wskazano osoby wchodzące w skład zespołu WWR dziecka. Przepis ten nie określa bowiem kwalifikacji zawodowych fizjoterapeutów. Natomiast stanowi on, że w skład zespołu wchodzi pedagog posiadający odpowiednie kwalifikacje do rodzaju niepełnosprawności dziecka skład zespołu (np. oligofrenopedagog, tyflopedagog, czy surdopedagog), a nadto psycholog, logopeda i inni specjaliści - w zależności od potrzeb dziecka i jego rodziny. Oczywiste jest, że każda z ww. osób, w tym fizjoterapeuta prowadzący zajęcia WWR dziecka powinna posiadać przygotowanie pedagogiczne (wynika to z rozporządzenia z 2009 r.), zatem wydatkowanie środków z dotacji na wynagrodzenia osób, które nie legitymują się wymaganymi kwalifikacjami zawodowymi stanowi naruszenie prawa. Bez znaczenia pozostają pisma z Ministerstwa Edukacji Narodowej, sporządzane zresztą w późniejszym stanie prawnym. W demokratycznym państwie prawnym obowiązki strony skarżącej kształtują obowiązujące przepisy prawne, a nie poglądy prawne urzędnika. Zasadnie przyjęto więc, że kwota wynagrodzeń stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podziela zarzutu naruszenia art. 7a i art. 81a k.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów dotyczy sposobu rozstrzygania wątpliwości co stanu prawnego, drugi - co do stanu faktycznego. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały wątpliwości wymagające rozstrzygnięcia w sposób wskazany w obu przepisach, a zatem nie sposób mówić o ich naruszeniu. Mając na względzie uchybienia opisane we wcześniejszej części rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 23 marca 2020 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji uwzględni zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu wykładnię przepisów u.s.o. i wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.