I SA/Gd 257/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędzia WSA Danuta Oleś (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. K. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek oddala skargę. Decyzją z dnia 27 stycznia 2009 r. "A" zmienił decyzję "A" z dnia 3 lipca 2007 r. W ten sposób, że umorzył J. K. S. należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja do czerwca 2001 r. w łącznej kwocie 379,84 zł. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był następujący stan faktyczny: Pismem z dnia 26 kwietnia 2007 r. (wpływ do organu w dniu 27.04.2007 r.) J. K. S. wystąpił do "A" w G. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Argumentując swój wniosek wskazał, iż w okresie, za który naliczono należności nie prowadził on już piekarni, gdyż była ona użytkowana przez dzierżawców. W wyniku powodzi, do której doszło 9 i 10 lipca 2001 r., piekarnia została całkowicie zniszczona, a zatem brak w jego ocenie podstawy do obciążania go kwotami wymienionymi w upomnieniu z dnia 10 kwietnia 2007 r. Ponadto wnioskodawca wskazał, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji majątkowej, gdyż utrzymuje się z renty w wysokości 420 zł, która jest zajęta przez komorników, co zdaniem wnioskującego stanowi podstawę do zastosowania umorzenia należności. W odpowiedzi na wniosek "A" decyzją z dnia 3 lipca 2007 r. odmówił umorzenia zaległości należności z tytułu składek, wskazując jako podstawę prawną art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.). Jako przyczynę odmowy umorzenia zaległości organ pierwszej instancji wskazał brak podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Te uzasadnione przypadki określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ zwrócił uwagę, iż umorzenie zaległości jest uprawnieniem "A", który nawet w przypadku zaistnienia określonych w rozporządzeniu sytuacji nie jest zobligowany do jego zastosowania. Po zbadaniu złożonych przez wnioskodawcę dokumentów oraz dokonanych w sprawie ustaleń "A" uznał, iż spłata zadłużenia nie powoduje dla zobowiązanego zbyt ciężkich skutków oraz nie stwierdził podstaw do umorzenia składek należnych od zatrudnianych pracowników. J. K. S. odwołał się od powyższej decyzji składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku którego "A" decyzją z dnia 22 października 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie w wyniku złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2949/07 uchylił decyzję z dnia 22 października 2007 r. została uchylona. Sąd administracyjny uznał, że organ odwoławczy rozpatrując sprawę nie dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego oraz nie ocenił w sposób należyty wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszył art. 7 i 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwana dalej "K.p.a."). Ponadto, Sąd wskazał na rozbieżności pomiędzy decyzjami organu pierwszej i drugiej instancji co do wysokości zadłużenia skarżącego i stwierdził, że wysokość zadłużenia z tytułu składek przy wydawaniu decyzji dotyczącej ich umorzenia, jest jedną z najbardziej istotnych okoliczności sprawy. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy "A", decyzją z dnia 27 stycznia 2009 r., zmienił decyzję z dnia 3 lipca 2007 r. W ten sposób, że umorzył należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja do czerwca 2001 r. W łącznej kwocie 379,84 zł, w tym należność główna 190,44 zł i odsetki liczone na dzień 27.04.2007 r. w kwocie 189,40 zł. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy określił wysokość zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja do czerwca 2001 r. wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi na dzień złożenia wniosku (tj. 27.04.2007 r.) W łącznej kwocie 1.895,80 zł. Zdaniem organu skomplikowana sytuacja życiowa, wiek, zły stan zdrowia uniemożliwiający podjęcie zatrudnienia oraz niskie przychody z renty inwalidzkiej podlegające dodatkowo egzekucyjnemu zajęciu przez innych wierzycieli uzasadniają umorzenie J. K. S. należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja do czerwca 2001 r. Równocześnie organ stwierdził brak podstaw do zastosowania przepisu art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika z tytułu ubezpieczeń społecznych oraz Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należnych od pracowników. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie organ odmówił stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, argumentując swoje stanowisko przyznanym i wypłacanym skarżącemu świadczeniem rentowym, które zdaniem organu umożliwia skuteczną egzekucję administracyjną. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się przepisów art. 28 i 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W skardze na decyzję "A" z dnia 27 stycznia 2009 r. skarżący wniósł o jej uchylenie w części, w której nie zostały umorzone pozostałe należności z tytułu składek, podtrzymując, iż w jego przypadku zachodzi całkowita nieściągalność spowodowana otrzymywaniem niskiej renty, zajętej przez komornika sądowego. Zarzucił także, iż niesłusznie naliczono zaległości w składkach za okres od maja do czerwca 2001 r., bowiem z wydanego przez "A" zaświadczenia wynika, iż skarżący z dniem 1 kwietnia 2001 r. zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie "A" w G., wobec nie wykazania przez skarżącego żadnych nowych podstaw do umorzenia, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, dodając jedynie, iż zarzut braku zobowiązań wobec "A" z powodu wcześniejszego zakończenia działalności gospodarczej jest bezzasadny, gdyż pomimo złożenia z dniem 17 września 2002 r. wstecznego wyrejestrowania płatnika składek z dniem 1 kwietnia 2001 r., w systemie informatycznym "A" figurują deklaracje rozliczeniowe oraz raporty imienne - złożone w ustawowym terminie - wykazujące w maju 2001 r. zatrudnienie pracowników w piekarni prowadzonej przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.) Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną wart. 134 § 1 P.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności do tylko zarzutów i wniosków skargi. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku skarżącego z dnia 5 marca 2007 r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami. Z woli ustawodawcy ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje możliwość umorzenia składek tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności i na szczególnych warunkach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365). Zawarte w tych przepisach unormowania należy łączyć z istotą Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jako funduszu celowego, tworzonego głównie ze składek na ubezpieczenia społeczne przede wszystkim w celu realizacji świadczeń wynikających z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego i wypadkowego (art. 51,52 i 54 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Skarżący, jako argumentację złożonego wniosku wskazał całkowitą nieściągalność należności oraz zły stan swego zdrowia. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, argumentując utrzymanie w mocy orzeczenia organu pierwszej instancji, prawidłowo ocenił właściwie zebrany materiał dowodowy podkreślając, iż w rozpatrywanej sprawie przesłanka całkowitej nieściągalności nie występuje. Jak wskazano, w myśl art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w tym koszty i odsetki moqa być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust 3 tego artykułu tj. w sytuacji gdy dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; gdy sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa wart. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; gdy nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; gdy wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Wyżej wymienione należności mogą być również umarzane, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak - majątku, z którego można prowadzić egzekucję i gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z mocy § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (przepis pod ustawowy wydany na podstawie delegacji zawartej wart. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy wskazując, że stan majątkowy skarżącego nie uzasadnia niemożności regulowania swych należności, z uwagi zbyt uciążliwe skutki dla zobowiązanego. Podkreślić należy, że instytucja umorzenia składek należy do sfery uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym wybór ten może być swobodny ale nie dowolny i winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją powyższego jest teza zawarta w wyroku z dnia 29 sierpnia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 141/07, zgodnie z którą decyzja, o której stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (pub/. LEX nr 368197). Stanowisko to podziela Sąd w niniejszej sprawie. W toku postępowania ustalono, że sytuacja życiowa, wiek, zły stan zdrowia uniemożliwiający podjęcie zatrudnienia oraz niskie przychody z renty inwalidzkiej podlegające zajęciu egzekucyjnemu uzasadniają umorzenie J. K. S. należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja do czerwca 2001 r. w łącznej kwocie 379,84 zł. Organ jednak odmówił umorzenia zaległości, gdyż skarżący otrzymuje świadczenie z tytułu renty inwalidzkiej, które w przyszłości może stanowić źródło uregulowania zobowiązań składkowych strony. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 24 maja 2007 r., Sąd Najwyższy w sprawie II UK 216/06 stwierdził, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie stanowi podstawy umorzenia należności z tytułu składek, jeżeli dłużnik ma realne możliwości uzyskiwania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia. A z taką sytuacją, zdaniem Sądu, mamy w tej sprawie do czynienia. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał te okoliczności, które świadczą o tym, że odmawiając umorzenia składek, nie przekroczono granic swobodnego uznania. Sąd może badać, czy nie skorzystanie przez wierzyciela z prawa umorzenia należności nie krzywdzi dłużnika, mając na uwadze przepis art. 28 ust. 3a i wydane na podstawie art. 28 ust. 3b rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organy obu instancji prawidłowo wywiązały się z nałożonego nań obowiązku poszanowania art. 11 K.p.a., tj. zasady przekonywania. W szczególności "A" wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, co znalazło wyraz w rzeczowym uzasadnieniu decyzji. Zapewniono stronie prawo do czynnego brania udziału w postępowaniu. Materialnym tego wyrazem są pisma kierowane do strony, w którym zachęca się do składania dokumentów obrazujących sytuację życiową i finansową. Organ odwoławczy, stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 K.p.a., podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Nie ulega też wątpliwości, że organ drugiej instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy co znalazło odzwierciedlenie w motywach zaskarżonej decyzji. W sprawie wymaga podkreślenia, iż organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. Zasadę swobodnej oceny dowodów można podważyć jedynie gdy naruszone zostały zasady prawidłowego wnioskowania i logicznego rozumowania. Sąd nie może dokonać odmiennej oceny wiarygodności i mocy dowodowej zebranego w sprawie materiału chyba, że ustalenia zawarte w decyzji mają charakter dowolnych, do czego w rozpoznawanej sprawie nie doszło. Podsumowując należy podkreślić, iż umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone jedynie dla sytuacji szczególnie krytycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz inne względy społeczne i znikome źródło przychodów na utrzymanie jest niemożliwe wywiązanie się strony ze zobowiązań wobec ZUS. Decyzja, o której mowa wart. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia. Z przepisu art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, iż do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się przepisów art. 28 i 29 tej ustawy. Zatem w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy słusznie uznał brak podstaw do zastosowania ulgi wynikającej z przepisu art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w zakresie należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika z tytułu ubezpieczeń społecznych oraz Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należnych od pracowników. Za niezasadny należy uznać zarzut skarżącego, dotyczący braku podstaw do naliczania zaległości w składkach za okres od maja do czerwca 2001 r. Co prawda z załączonej do skargi kserokopii zaświadczenia z dnia 30 grudnia 2008 r. wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wynika, iż skarżący wyrejestrował działalność gospodarczą od dnia 1 kwietnia 2001 r. jednak rację ma organ wskazując, iż skarżący złożył wsteczne zawiadomienie o zaprzestaniu działalności dopiero w dniu 17 września 2002 r. Jednocześnie organ stwierdził, iż w ustawowym terminie zostały złożone deklaracje i raporty imienne za zatrudnionych pracowników. Twierdzenia organu potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy deklaracje rozliczeniowe ZUS DRA złożone za maj i czerwiec 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając, w oparciu o art. 145 P.p.s.a. a contrario, że w niniejszej sprawie nie miało miejsce naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz nie zaistniały przesłanki skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, bądź stwierdzeniem wydania z naruszeniem prawa, na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.