I SA/Gd 267/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus, Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi "A"Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 24 września 2014 r. odmówiono Spółce z o.o. "A" z siedzibą w M., umorzenia należności z tytułu składek. Jednocześnie decyzją z dnia 24 września 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając w oparciu o art. 28 ust. 3 a i 3 b oraz art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w zakresie należności z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek na ubezpieczenia społeczne, bowiem nie stosuje się w tym przypadku rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365), a do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami na mocy art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie stosuje się art. 28 tej ustawy. W związku z powyższymi decyzjami, "A" Sp. z o.o. złożyła do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakład zatem ponownie przeprowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie i ustalił, że w dniu 16 czerwca 2014 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek o umorzenie należności z tytułu składek do ZUS na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz FP i FGŚP należnych od Spółki z o.o. "A", zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu złożonego wniosku wskazano, że w dniu 15 stycznia 2014 r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w M. zakończyła działalność związaną z prowadzeniem apteki w K. Decyzja o zamknięciu apteki była podyktowana trudną sytuacją finansową w spółce z uwagi na to, że zaległości od dłużników spółki w kwocie [...] zł, jakie winni są spółce dłużnicy, nie pozwoliły na dalsze funkcjonowanie i zadłużanie spółki bieżącymi kosztami. Kolejno przedstawiono wykaz dłużników spółki. Poinformowano też, że w związku z bardzo trudną sytuacją finansową w spółce "A", w dniu 15 maja 2014 r. spółka złożyła do Sądu Rejonowego Wydział Gospodarczy, wniosek o ogłoszenie upadłości likwidacyjnej. Podniesiono też, że spółka nie posiada żadnego majątku, jak również środków finansowych mogących pokryć zaległości powstałe wobec Zakładu. Spółka w toku sprawy przedstawiła następujące dokumenty: oświadczenie o posiadanym majątku ruchomym, nieruchomościach oraz prawach majątkowych, wykaz rachunków bankowych oraz wykaz zobowiązań. Jednocześnie organowi przekazano sprawozdanie finansowe za 2011 r., 2012 i 2013 rok, sprawozdanie finansowe za okres do 30 kwietnia 2014 r., oświadczenie o stanie majątkowym, jak też wypełniony formularz informacji przedstawionych przy ubieganiu się o pomoc de minimis oraz oświadczenie przedsiębiorcy o nieotrzymaniu pomocy publicznej. Decyzją z dnia 24 września 2014 r. odmówiono płatnikowi Spółce "A" umorzenia należności z tytułu składek. Przywołując regulacje zawarte w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, spółka "A" wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku przypomniano, że decyzją z dnia 24 września 2014 r. odmówiono umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenia społeczne za okres lipiec, grudzień/2013, styczeń - maj/2014 w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu składek [...] zł, odsetek liczonych na dzień wpływu wniosku, tj. 16 czerwca 2014 r. - [...] zł na Fundusz Pracy i FGŚP za okres marzec/2014 - maj/2014 w łącznej kwocie [...] zł, a także odsetek naliczonych na dzień 16 czerwca 2014 r. od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek, tj.: odsetek w kwocie [...] zł od składek na ubezpieczenia społeczne za okres lipiec, grudzień/2013, styczeń - maj/2014, odsetek w kwocie [...] zł od składek na ubezpieczenie zdrowotne za miesiące luty - maj/2014. W ocenie wnioskodawcy wydana decyzja jest całkowicie chybiona i nieuzasadniona zarówno merytorycznie, jak i prawnie. W opinii strony wnioskującej, zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, za bezsporne należy uznać, że płatnik wyczerpuje kumulatywnie co najmniej dwie przesłanki stanowiące podstawę do umorzenia przedmiotowych zobowiązań objętych decyzją. W wyniku rozpatrzenia środka odwoławczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 25 listopada 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 24 września 2014 r. W jej uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie zachodzi "całkowita nieściągalność", o której mowa w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a tylko na takiej podstawie organ może przystąpić do rozważenia możliwości umorzenia zaległości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona nie zgodziła się z powyższym stwierdzeniem i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazała na postanowienie Sądu Rejonowego z 6 października 2014 r., na mocy którego oddalono wniosek skarżącej spółki o ogłoszenie upadłości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Według artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie umorzenia zadłużenia z tytułu składek. Na wstępie rozważań należy wskazać, że decyzja w sprawie ulg w spłacie zobowiązań pozostaje sferze tzw. uznania administracyjnego. Redakcja przepisu art. 28 ust. 1 u.s.u.s. w brzmieniu: "Należności z tytułu składek mogą być umarzane (...)", daje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w podejmowaniu takich uznaniowych rozstrzygnięć, a ograniczają ją jedynie materialnoprawne dyrektywy wynikające z norm art. 28 ust. 2-4 oraz wydanego na podstawie ustawowej delegacji rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), którego przepisy nie mają jednak zastosowania w sprawie. Wskazać trzeba, że sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego, sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s. 36). W konsekwencji zatem organ |państwowy, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić dokładnie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie, dopełniając nie tylko normę art. 7 k.p.a. oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, lecz i sporządzić odpowiednie - wnikliwe i logiczne, wyjaśniające przesłanki, którym organ się kierował - uzasadnienie decyzji, jak go obliguje art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu, sąd jest zobowiązany zatem do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo i czy organ przy wydawaniu decyzji dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna. Jak wynika z akt sprawy, organ rozpatrywał wniosek o umorzenie zaległych składek, w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Stosownie do art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w u.s.u.s. jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek, określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że organ w niniejszej sprawie nie dokonał właściwej oceny stanu faktycznego w kontekście określonych w art 28 ust. 1-3 u.s.u.s. przesłanek umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia. Odnosząc się do przesłanek, określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organy administracyjne bezzasadnie uznały, że w niniejszej sprawie nie można jeszcze stwierdzić stanu całkowitej nieściągalności. Jakkolwiek jednak słusznie wskazały, że mając na względzie postępowanie egzekucyjne z tytułu zaległości składkowych, skarżącej spółki oraz to, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 969/09 postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. Natomiast – co zostało całkowicie pominięte przez organ w odpowiedzi na skargę, strona skarżąca przedstawiła postanowienie Sądu Rejonowego z 6 października 2014 r. (sygn.. akt [...]), mocą którego został oddalony wniosek skarżącej spółki o ogłoszenie upadłości. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że rozstrzygnięcie to zapadło w oparciu o przepis art. 13 ust. 1 ustawy z 28 lutego 2013 r. Prawo upadłościowe i naprawcze. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka "całkowitej nieściągalności", o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Rodzi to obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie zaległości objętych zaskarżoną decyzją. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z mocy art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. W sentencji zawarto także rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 p.p.s.a.