I SA/Gd 276/11

I SA/Gd 276/11 POSTANOWIENIE Dnia 7 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwarcińska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PPUH A w S. na informację o negatywnym rozpatrzeniu protestu przez Urząd Marszałkowski z dnia 17 marca 2011 r., Nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu postanawia zawiesić postępowanie w sprawie. I SA/Gd 276/11 UZASADNIENIE Strona skarżąca – M. S., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na informację o negatywnym rozpatrzeniu protestu. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący pismem z dnia 9 sierpnia 2010r. nadesłanym przez B S.A., pełniącą funkcję Instytucji Pośredniczącej II stopnia (IP II), został poinformowany o negatywnej ocenie wykonalności wniosku o dofinansowanie projektu pt. Dywersyfikacja działalności krokiem do osiągnięcia pozycji konkurencyjnej firmy A na rynku, zarejestrowanego pod numerem [...]. Ponowne przeprowadzenie tej oceny nastąpiło po decyzji o wyborze wniosku do dofinansowania, na etapie weryfikacji dokumentacji niezbędnej do podpisania umowy, a jej konieczność zaistniała w związku z wydaną przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego interpretacją przepisu art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (Dz. Urz. UE L Nr 214 z 9 sierpnia 2008r.; dalej jako rozporządzenie Komisji WE), na co strona złożyła protest do IP II, który został przez nią uznany za bezzasadny, stąd odwołanie strony z 8 września 2010r. do IZ RPO. IZ RPO pismem z 4 października 2010r. poinformowała stronę o wstrzymaniu procedury rozstrzygania odwołania, w związku z podjęciem działań, które mogłyby doprowadzić do ewentualnej zmiany przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego interpretacji § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007r. w sprawie udzielenia regionalnej pomocy inwestycyjnej ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. nr 193, poz. 1399) oraz przepisów rozporządzenia Komisji WE nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu, które, jak podkreśla IZ RPO, w tym kształcie mają charakter dla wnioskodawcy niekorzystny. Dalej wskazano (...) niestety, pomimo m.in. podjęcia tego tematu w trakcie spotkania zespołu ds. uproszczeń systemu wykorzystania środków Unii Europejskiej, który przygotowuje propozycje uproszczeń systemu wykorzystania środków funduszy Unii Europejskiej, jak również podczas wielu innych rozmów i konsultacji z przedstawicielami Ministerstwa Rozwoju Regionalnego czy Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, pogląd tych instytucji - odgrywających kluczową rolę w kształtowaniu zasad przyznawania pomocy publicznej na gruncie polskiego prawodawstwa- w zakresie spełniania przez wnioskodawców programów operacyjnych tzw. efektu zachęty i rygorystycznego podejścia w tym zakresie, nie uległ zmianie (...). W dalszej części IZ RPO podjął się analizy momentu rozpoczęcia prac nad realizacja inwestycji, w ramach interpretacji § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007r. w sprawie udzielenia regionalnej pomocy inwestycyjnej ramach regionalnych programów operacyjnych, stwierdzając, że odwołanie strony skarżącej od informacji o negatywnej ocenie wykonalności złożonego wniosku zostało rozpatrzone negatywnie. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z 8 października 2010r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 973/10 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne – czy art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 i 2, art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. – Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm.) są zgodne z art. 2, art. 7, art. 31 ust 3, art. 87 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu postanowienia WSA podkreślił, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej jako u.z.p.p.r.) stanowi element wspólnotowego systemu realizacji polityki spójności, mającej na celu zmniejszenie dysproporcji w poziomie rozwoju różnych regionów, w tym stref wiejskich (art. 158 TWE). Owo zmniejszenie dysproporcji w poziomie rozwoju ma nastąpić poprzez prowadzenie przez organy administracji publicznej polityki rozwoju, polegającej na opracowaniu strategii rozwoju – odpowiedniej dla osiągnięcia zamierzonego celu. Instrumentem służącym do realizacji określonych celów w ramach realizowanej polityki rozwoju są między innymi programy (operacyjne i rozwoju). Programy te w szczególności określają: diagnozę sytuacji społeczno – gospodarczej, wyznaczone do osiągnięcia cele, priorytety, plan finansowy i – co najważniejsze z punktu widzenia stawianego pytania – podstawowe założenia systemu realizacji programu (art. 17 ust. 1 u.z.p.p.r.). Ustawa ta sam system realizacji definiuje jako zbiór zasad i procedur obowiązujących instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji; co więcej system realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów (art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.). WSA wskazał, że istotne w świetle wątpliwości co do zgodności określonych regulacji prawnych z Konstytucją R.P. jest również i to, że opracowanie i realizacja programu należy do właściwego – zależnie od rodzaju programu – organu administracji publicznej (instytucji zarządzającej). Owa instytucja zarządzająca, mocą przepisów ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skupia w sobie cały szereg uprawnień, bowiem nie tylko konstruuje program poprzez określenie celów, priorytetów i planu finansowego, ale też stanowi – w ramach systemu realizacji programu – jakie zasady i procedury obowiązywać będą inne podmioty prawa, które zamierzają uczestniczyć w realizacji celów programu. Co więcej, ta sama instytucja zarządzająca: dokonuje wyboru projektu, który uzyska dofinansowanie w ramach programu, zawiera z podmiotem, którego projekt wybrała umowę o dofinansowanie projektu, dalej - dokonuje płatności na rzecz wybranego beneficjenta i wreszcie kontroluje realizację dofinansowanego projektu. Zdaniem WSA, dokonując już tylko wstępnej analizy powyższych uprawnień instytucji zarządzającej (organu administracji publicznej), należy podnieść istotne wątpliwości co do legalności prawotwórczych uprawnień tychże organów, przyznanych ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. Gdyby zaś zrodzone wątpliwości przerodziły się w pewność co do tego, że organy te nie są wyposażone w przymiot kreowania prawa, a mimo to stosują wobec innych podmiotów prawa stworzone przez siebie regulacje, to wydaje się zdaniem WSA, że konsekwencją takiego stanu rzeczy winna być konstatacja, iż realizują one politykę rozwoju nie na podstawie a poza granicami prawa, czym naruszają przepis art. 7 Konstytucji RP. Podkreślono w uzasadnieniu pytania prawnego, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184 Konstytucji RP). Powyższa zasadnicza norma – zgodnie ze swą treścią – doznaje uszczegółowienia w przepisie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Teza, że wzorzec kontroli działań organów administracji sprawowanej przez sądy administracyjne oparty jest wyłącznie na prawie zdaje się nie podlegać dyskusji. W takiej sytuacji, zdaniem WSA, należy odnaleźć odpowiedź na pytanie, na podstawie jakiego prawa winien być stworzony ów wzorzec sądowej kontroli. Odpowiedź na tak postawione pytanie może być tylko jedna - wyłącznie na podstawie norm prawnych zawarte w aktach będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego. W prawie polskim katalog aktów prawa powszechnie obowiązującego jest zamknięty. Oznacza to, że źródłem prawa może być wyłącznie: Konstytucja RP, ustawa, ratyfikowana umowa międzynarodowa, rozporządzenie, akt prawa miejscowego, a także prawo stanowione przez organizację międzynarodową, jeżeli wynika to z zawartej przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej konstytuującej tę organizację (art. 87 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP). Nie budzi wątpliwości, że program operacyjny stworzony przez instytucję zarządzającą dla realizacji polityki rozwoju nie jest i być nie może żadnym ze wskazanych powyżej źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, sama ustawa z 6 grudnia 2006 r. nie nadaje mu charakteru aktu prawnego, lecz stanowi, że jest to wyłącznie dokument o charakterze operacyjno – wdrożeniowym (art. 15 ust. 1 u.z.p.p.r.). Reasumując - program operacyjny jako całość nie ma charakteru aktu prawnego, tak więc takiego charakteru nie może też mieć, będący jego częścią, system realizacji tegoż programu; skoro jednak ów system realizacji określa, jakie zasady i procedury obowiązywać mają inne podmioty prawa, które zamierzają uczestniczyć w realizacji celów programu, to pojawia się pytanie nie tylko o to, czy powyższe regulacje mogą ingerować w sferę prawa i obowiązków innych podmiotów prawa, ale i czy regulacje te mogą służyć sądowi administracyjnemu do stworzenia wzorca kontroli działań organów administracji. Regionalny program operacyjny nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie całego kraju; nie może on być uznany również za akt prawa miejscowego. Co prawda, począwszy od dnia 20 grudnia 2008 r., to jest od wejścia w życie ustawy z 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370), nowelizującej ustawę z 6 grudnia 2006 r., regionalny program operacyjny podlega opublikowaniu przez instytucję zarządzającą w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 20 ust. 3 znowelizowanej ustawy), jednak nie staje się przez to aktem prawa obowiązującego lokalnie. Skoro bowiem program ten jest uchwalany przez zarząd województwa, jako instytucję zarządzającą, to nie może być mowy o stanowieniu w ten sposób prawa miejscowego, bowiem jest to kompetencja zastrzeżona wyłącznie dla sejmiku województwa (art. 18 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa; Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.); tak więc nawet opublikowanie programu operacyjnego w urzędowym zbiorze nie może mu nadać cech prawa powszechnie obowiązującego. WSA podkreślił, że jakkolwiek ww. uwagi zdają się być wystarczające dla prawnej oceny programu operacyjnego, to dodatkowo wskazał, że w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. znajduje się swoisty dualizm w kwestii publikowania dokumentu programu operacyjnego. Przepis art. 20 ust. 3 u.z.p.p.r. nakazuje instytucji zarządzającej opublikowanie regionalnego programu operacyjnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Elementem programu operacyjnego są między innymi podstawowe założenia systemu realizacji (art. 17 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r.). Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 5 u.z.p.p.r. dokumenty stanowiące system realizacji programu operacyjnego, a także ich zmiany podlegają publikacji wyłącznie na stronach internetowych właściwej instytucji zarządzającej. Wynika więc z powyższego, że nawet nie wszystkie elementy stanowiące system realizacji programu są publikowane w sposób przewidziany przez prawo, stosownie do treści art. 88 Konstytucji RP. Nie można, zdaniem WSA, bronić również stanowiska, że program operacyjny stanowi element powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego. Co prawda zarząd województwa przyjmuje projekt regionalnego programu operacyjnego w drodze uchwały, po czym kieruje go do Komisji Europejskiej, do której kompetencji należy przyjęcie regionalnego programu operacyjnego w drodze decyzji (art. 20 ust. 1, 2 i 2b u.z.p.p.r.), jednakże decyzje UE nie są zaliczane do aktów prawnych Unii Europejskiej o charakterze powszechnie obowiązującym; jeżeli wskazują adresatów, to są wiążące, ale tylko dla tych adresatów (art. 288 TUE). Program operacyjny zatwierdzony decyzją UE o ogólnym charakterze nie może zatem zostać uznany za element powszechnie obowiązującego porządku prawnego. Uprawnienie instytucji zarządzającej do stworzenia programu operacyjnego, a w jego ramach podstawowych założeń systemu realizacji znajduje umocowanie w ustawie (art. 17 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r.). Rodzi się jednak, jak podkreślono, pytanie o konstytucyjną poprawność delegowania przez ustawodawcę uprawnienia do tworzenia regulacji prawnych ingerujących w sferę praw i obowiązków innych podmiotów prawa, na rzecz organu administracji publicznej, który nawet ustrojowo nie jest wyposażony w przymiot tworzenia prawa. Wydaje się, że nie sposób zaakceptować takiej praktyki zarówno z punktu widzenia reguł wyznaczających źródła prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), jak i reguł demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Rodzi się także, zdaniem WSA, wątpliwość co do granic zakresu zastosowanej przez ustawodawcę delegacji uprawnień prawotwórczych dla organu administracji publicznej; przepis art. 94 Konstytucji RP, wyznaczając kompetencje w zakresie tworzenia prawa miejscowego wskazał, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zakładając czysto hipotetycznie, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, to zdaniem WSA należy wskazać, że istota delegacji uprawnień prawotwórczych dla lokalnego prawodawcy winna zasadzać się na jasno określonych granicach, w których prawodawca ów może się poruszać, stanowiąc prawo lokalne. W ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o polityce rozwoju brak jest natomiast określenia granic, w których instytucja zarządzająca mogłaby poruszać się, kreując – w ramach systemu realizacji – regulacje prawne ingerujące w sferę praw i obowiązków innych podmiotów prawa. Za dalece niewystarczające, a nadto błędne metodologicznie, uznać wypada regulacje odnoszące się do możliwości udzielania wytycznych przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego w zakresie wymogów, jakie winny uwzględniać procedury odwoławcze ustalane w ramach programów operacyjnych (art. 35 ust. 3 u.z.p.p.r.). Jednoznacznie wskazuje to na blankietowość delegacji uprawnień prawotwórczych, udzielonej przez ustawodawcę. Wydaje się, że w tym zakresie można zasadnie postawić przepisowi art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r., w związku z art. 20 ust. 2 u.z.p.p.r. zarzut naruszenia zasady przyzwoitej legislacji wyprowadzony z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. stanowi, że użyte w ustawie określenie system realizacji oznacza zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji; system realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r. Żaden przepis prawa nie sytuuje jednak regulacji związanych z ustaleniem zasad konkursu wśród konstytucyjnych źródeł prawa, nie nakazuje bowiem tworzenia tych regulacji w sposób, który pozwalałby zaliczyć je do konstytucyjnych źródeł prawa. W tym znaczeniu unormowanie art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r., sytuujące poza konstytucyjnymi źródłami prawa wszystkie zasady programu operacyjnego, w tym kryteria naboru, zasady oceny i selekcji wniosków, środki odwoławcze w obrębie wewnętrznej procedury konkursowej, budzi poważne wątpliwości co do zgodności przepisu także z art. 87 Konstytucji RP. Problem ten uwidacznia się jeszcze bardziej, gdy weźmie się pod uwagę, że omawiana ustawa do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych wyłącza stosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (art. 37 u.z.p.p.r.) i nie ustanawia – przepisem rangi ustawowej – innych regulacji prawnych rządzących powyższą materię. O ile sam zabieg wyłączenia stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest prawnie dopuszczalny, o tyle brak wprowadzenia innych regulacji w to miejsce przepisem prawa powszechnie obowiązującego w sposób istotny ogranicza a wręcz wyłącza możliwość zbudowania sądowego wzorca kontroli działalności organów administracji w zakresie oceny poprawności zawartych w systemach realizacji zasad i procedur odwoławczych od wyników konkursów. Nie ulega wątpliwości, zdaniem WSA, że sądowa kontrola wyników postępowania konkursowego w ramach realizowania polityki rozwoju dokonywana jest w oparciu o wzorzec przestrzegania prawa; przepis art. 30 c ust. 3 u.z.p.p.r. stanowi bowiem, że w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Pomimo tego zapisu sama ustawa nie zawiera dostatecznych regulacji prawnych, które pozwalałyby stworzyć ów wzorzec przestrzegania prawa. Wątpliwa jest już nawet sama realizacja prawa do sądu. Przepis art. 30 b ust. 1 u.z.p.p.r. uprawnia uczestnika konkursu do wniesienia środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu w przypadku negatywnej oceny projektu; jedynym doprecyzowaniem powyższego uprawnienia dokonanym przepisem prawa powszechnie obowiązującego jest zawarte w ust. 2 tego przepisu wskazanie, że system realizacji przewidywać musi przynajmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Żadnych dalszych określeń owego środka odwoławczego przysługujących podmiotowi prawa będącemu uczestnikiem konkursu ustawa już nie zawiera. Tym samym – zgodnie z brzmieniem tegoż przepisu – wszystkie elementy precyzujące sam środek odwoławczy, jak i warunki umożliwiające skorzystanie z niego winny znaleźć się w systemie realizacji, a więc poza źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Z kolei art. 30 c ust. 1 u.z.p.p.r. przewiduje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków odwoławczych, przewidzianych w systemie realizacji i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Tutaj również możliwość domagania się przez stronę poddania sądowej kontroli wyników przeprowadzonego postępowania konkursowego uzależniona jest od zajścia zdarzeń określonych w akcie, który nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. WSA wskazuje, że (...) skoro zaś tak, to powyższy przepis może prowadzić do dowolności w rozumieniu pojęcia "wyczerpanie środków odwoławczych". Podważa to gwarancyjną funkcję tworzenia prawa, a przez to może sądową kontrolę działań instytucji zarządzającej czynić zupełnie iluzoryczną. Przytoczone powyżej uregulowania ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. w powiązaniu z przepisem art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. niepodobna zaakceptować z punktu widzenia reguł demokratycznego państwa prawa (art. 2 konstytucji RP) i zasad umożliwiających ograniczenie konstytucyjnie chronionych praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) (...). Dalej WSA wskazuje – (...) domaganie się przez ustawodawcę od organów władzy publicznej działań w oparciu o programy operacyjne i systemy realizacji, a więc regulacje nie będące prawem powszechnie obowiązującym, jest pogwałceniem normy art. 7 Konstytucji RP, stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Gdyby przyjąć – wbrew zgłaszanym wątpliwościom – że przywołane w pytaniu przepisy ustawy o polityce rozwoju nie są niezgodne z Konstytucją, sąd administracyjny będzie oceniał zasadność zarzutów skargi weryfikując postępowanie konkursowe i podjęte rozstrzygnięcia z regulacjami przyjętymi w regulaminie konkursu. Natomiast potwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wątpliwości sygnalizowanych przez tutejszy sąd będzie obligowało do rozważenia, czy i według jakich zasad sąd administracyjny może dokonać oceny legalności zakwestionowanego skargą rozstrzygnięcia (...). III. Z uwagi na powyższe Sąd postanowił na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie. EK