I SA/Gd 2802/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: NSA Anna Orłowska As. WSA Krzysztof Retyk Protokolant Beata Kaczmar po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. S., J. S., D.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 grudnia 2000 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty karnej za samowolne zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej z dnia 26 października 2000 r. nr [...]; II. ustala, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą być wykonane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 177, 80 (sto siedemdziesiąt siedem 80/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 grudnia 2000 r. na podstawie art. 40 ust. 4 w związku z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) oraz § 11 ust. 3 w związku z § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6. poz. 33 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej z dnia 26 października 2000 r., którą nałożono na I. S., J. S., D. Z., prowadzących firmę [...]. "A" s.c., opłatę karną w wysokości 4446,14 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego ul. [...] – [...]poprzez lokalizację tablicy reklamowej w okresie od 16 kwietnia 2000 r. do 17 lipca 2000 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że organ I instancji wydając decyzję po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, iż strona została w dniu 3.10.2000r. zapoznana ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją oraz że zrobiła notatki dla własnych potrzeb jak również złożyła do protokołu swoje wyjaśnienia. Organ wyjaśnił, że zgodnie ze stanem prawnym przedmiotowa tablica ustawiona była w pasie drogowym, bowiem z ustaleń dokonanych przez [...] na podstawie map geodezyjnych jednoznacznie wynika, że tablica znajdowała się w liniach rozgraniczających, a więc zdaniem organu w pasie drogowym. Następnie organ II instancji wskazał, iż współwłaściciele [...]. "A"s.c. w uzasadnieniu odwołania podkreślili, że zgodnie z obowiązującymi przepisami tablica reklamowa została ustawiona poza pasem drogowym, u zbiegu ulic [...] i [...], w odległościach większych niż przewidują to przepisy ustawy o drogach publicznych. Strona w uzasadnieniu swego odwołania podniosła również fakt, że ustawiona tablica nie przeszkadzała kierowcom, ponieważ widoczność wzajemna z obu ulic była bardzo dobra, na dowód czego strona załączyła dwa kolorowe zdjęcia owej tablicy. Zdaniem zainteresowanej strony nie można uważać, że tablica została postawiona w obecnym pasie drogowym, gdyż jest to stwierdzenie słuszne, ale tylko w odniesieniu do przyszłego pasa drogowego. Strona wywiodła ten wniosek z faktu, że definicja pasa drogowego, zawarta w art. 4 ustawy o drogach publicznych, nic nie mówi o liniach rozgraniczających, a zatem nie można karać firmy za zajęcie pasa drogowego, który nie został jeszcze pobudowany. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy zdefiniowany jest bardzo szeroko, bowiem podobnie jak droga, oznacza wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Natomiast w myśl art. 4 pkt 2 cytowanej ustawy ulica jest określona jako droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Zdaniem Kolegium ustawodawca określił pas drogowy w sposób tak ogólny, korzystając z określeń bardzo pojemnych celowo, ponieważ przepis ustawy nie mógłby uwzględnić wszystkich stanów faktycznych i okoliczności, gdyby konkretnie wyznaczał szerokość pasa drogowego. Argumenty podnoszone przez zainteresowaną stronę, że tablica reklamowa została ustawiona poza pasem drogowym z tego względu, że odległość tablicy zarówno od ulicy [...] jak i [...] była większa od odległości wymaganej przez przepisy, nie mają znaczenia prawnego. Świadczą o niezrozumieniu przez stronę przepisu art. 34 i art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 34 nie określa bowiem maksymalnej odległości granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy, lecz jedynie jej odległość minimalną (co najmniej 0.75 m., a więc może być znacznie więcej). Natomiast odległości podane w; art. 43 ust. 1 ustawy nie definiują granicy pasa drogowego, lecz jedynie oznaczają minimalną odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni. Organ II instancji nie uznał za zasadne argumentów strony, że nie została ona właściwie poinformowana, co do przebiegu linii rozgraniczających ulic [...]j – [...], ponieważ ze względu na ogólną dostępność ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego strona miała możliwość zapoznania się z nimi w Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. Zdaniem Kolegium przedmiotowa tablica została postawiona w pasie drogowym, a załączone przez stronę zdjęcia mające świadczyć o nieprzeszkadzaniu tablicy w ruchu ulicznym świadczą wręcz przeciwnie o tym, że tablica w pewnym stopniu ogranicza widoczność ze względu na swoje usytuowanie na łuku, przy zbiegu ulic [...] i [...]. Wniosek ten staje się oczywistym, gdy kąt patrzenia na tablicę zostanie powiększony. Zdjęcia zostały zrobione prawie przy zerowym kącie padania promieni świetlnych. Już przy kącie około 30 stopni tablica częściowo zasłania widok jednej z ulic. Nadto organ odwoławczy stwierdził, iż przyjmując nawet założenie, że faktycznie tablica została postawiona poza pasem drogowym, to przepis art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i tak nakłada obowiązek uzyskania zezwolenia właściwego organu, ale po zasięgnięciu opinii zarządu drogi. Oznacza to, że przestrzeganie właściwych przepisów pozwoliłoby stronie uniknąć ujemnych konsekwencji przewidzianych w takich sytuacjach przez prawo administracyjne. Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Natomiast stosownie do § 11 ust.3 w związku z § lOa rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie § lOa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego I. S., J. S., D. Z. podali, że ich zdaniem sporna tablica została ustawiona prawidłowo poza pasem drogowym u zbiegu ulic [...] i [...] w odległości 11,53 m od krawężnika ul. [...](norma wg definicji pasa drogowego dla drogi bajowej wynosi 10 m) , a od ul. [...] tablicę ustawiono w odległości 12,71 m (norma dla dróg wojewódzkich i powiatowych wynosi 8 m). Biorąc pod uwagę odległość ustawienia tablicy od skarpy ul. [...] ustawiono ją w odległości 6,9 m (norma przewiduje nie mniej niż 0,75 m). Skarżący zarzucili, że urzędnik kontrolujący ustawienie tablicy reklamowej nie dokonał pomiarów, aby ustalić odległość ustawienia tablicy od krawężnika ulicy [...] i [...]. Również Kolegium w zaskarżonej decyzji nie podaje konkretnych odległości ustawienia tablicy od krawężników wskazanych wyżej ulic. Ponadto skarżący podali, że na spotkaniu w dniu 3 października 2000 r. nie okazano im planu, z którego wynikałyby istniejące linie rozgraniczające wzdłuż ulic [...]i [...]. Nadto skarżący stwierdzili, iż ustawa o drogach publicznych nic nie mówi o liniach rozgraniczających. O takich limach ustalanych w celu zabezpieczenia terenu na przyszłość mówi natomiast art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro linia rozgraniczająca wyznacza teren pod przyszłą szerszą ulicę [...] nie można uważać, że tablica została ustawiona w obecnym pasie drogowym. Można uważać, że została ona ustawiona w przyszły pasie drogowym, którego jeszcze nie ma, a zatem nie można karać za zajęcie pasa drogowego, który w miejscu ustawienia tablicy jeszcze nie istnieje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło ojej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (...). W przepisie tym została wyrażona zasada prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu wyczerpującego ustalenia i zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących określonej sprawy. Ponadto jak wynika z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy niezbędne było ustalenie szerokości pasa drogowego ulic [...] – [...] w [...] w miejscu usytuowania przez skarżących tablicy reklamowej. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) kary pieniężne pobiera się za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego. Zatem kluczowym elementem stanu faktycznego niezbędnym do wyjaśnienia jest szerokość pasa drogowego w; miejscu usytuowania obiektu, który zdaniem organu administracji publicznej znajduje się w pasie drogowym. Zaniechanie takich ustaleń uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny czy sporny obiekt znajduje się w pasie drogowym. W niniejszym postępowaniu organy obu instancji nie ustaliły szerokości pasa drogowego w miejscu ustawienia tablicy reklamowej przez skarżących, tj. na skrzyżowaniu ulic [...] i [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jaka jest w tym miejscu szerokość pasa drogowego. W przepisie art. 34 ustawy o drogach publicznych ustawodawca określił minimalną szerokość pasa drogowego, co oznacza, iż jego szerokość może być większa od minimalnej. Zatem ustawienie tablicy reklamowej w odległościach większych niż minimalna szerokość pasa drogowego nie oznacza jeszcze, że nie znajduje się ona w tym pasie. Jednakże szerokość pasa drogowego nie jest nieograniczona i jeżeli jest większa od minimalnej to musi zostać precyzyjnie określona. Szerokość pasa drogowego wynikać może z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zgodnie z art. 10, obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), ustala się linie rozgraniczające dla ulic. Z zaskarżonej decyzji jak i z akt administracyjnych nie wynika, jaki przebieg mają linie rozgraniczające dla ulic [...] i [...]. Wprawdzie w aktach znajduje się plan, na którym uwidoczniono linie rozgraniczające ulice, jednakże nie został on opatrzony żadną pieczęcią czy choćby adnotacją wskazująca na jego pochodzenie. Zaskarżona decyzja również wprost nie odnosi się do niniejszego planu. Zatem nie można odmówić słuszności zarzutowi skarżących, iż nie przedstawiono im planu zawierającego linie rozgraniczające ulice [...] i [...]. Przemawia za tym dodatkowo treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ II instancji stwierdził, iż strona miała możliwość zapoznania się z przebiegiem linii rozgraniczających w Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. Zatem jak wynika z powyższego brak ustalenia przez organy administracji publicznej szerokości pasa drogowego w miejscu ustawienia spornej tablicy reklamowej świadczy o tym, iż nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji publicznej winien dokładnie ustalić szerokość pasa drogowego u zbiegu ulic [...] i [...] i ocenić czy tablica reklamowa postawiona przez skarżących znajdowała się rzeczywiście w tym pasie. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lite), art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.