I SA/Gd 312/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia WSA Bogusław Woźniak (spr.), Protokolant Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek oddala skargę. UZASADNIENIE: Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 26 listopada 2008 r. odmówił J. S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od czerwca 2000 r. do marca 2003 r., należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2000 r. do sierpnia 2002 r., i od stycznia 2003 r. do lutego 2003 r., należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od grudnia 2001 r. do sierpnia 2002 r., i od października 2002 r. do marca 2003 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia 20 lutego 2009 r. utrzymał w mocy decyzję odmawiającą umorzenia opisanych wyżej należności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w myśl art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 z późn. zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym przypadki całkowitej nieściągalności określa ustawa. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszym przypadku nie można stwierdzić braku całkowitej nieściągalności, ponieważ dokonano zabezpieczenia należności poprzez wpis hipoteki obciążając lokal mieszkalny wnioskodawcy oraz nieruchomość gruntową, dla których Sąd Rejonowy prowadzi księgi wieczyste o nr Kw [...] i [...]. Organ stwierdził, że wnioskodawcy przyznano świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł miesięcznie, które podlega egzekucyjnemu zajęciu w ramach egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Dodatkowo organ ustalił, że wnioskodawca jest właścicielem samochodu osobowego marki Volkswagen LT 35 D 2,4 rok produkcji 1994. Ustalono nadto, że małżonka wnioskodawcy pobiera świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł brutto. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że przepisy przewidują możliwość umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, do czego upoważnia art. 28 ust. 3a i 3b ww. ustawy. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365) Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ odwoławczy podkreślił, że ponownie dokonano analizy sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy i jego bliskich, na podstawie której nie stwierdzono, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Poddając ocenie wskazaną przez skarżącego okoliczność przemawiającą za istnieniem przesłanek umorzenia, mianowicie konieczność usunięcia skutków pożaru w mieszkaniu wnioskodawcy, organ ustalił, że skarżącemu przyznano zasiłek celowy z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w kwocie [...],- zł. Organ wziął pod uwagę okoliczność, że w dacie, gdy istniały już zaległości z tytułu opłacania składek na ubezpieczenie, skarżący dokonał jednorazowej wpłaty kwoty [...] zł z tytułu podatku VAT, co, zdaniem organu odwoławczego dowodzi, że skarżący może regulować swoje zobowiązania. J. S. w skardze na powyższą decyzję wniósł o jej uchylenie zarzucając jej błędną interpretację art. 28 ust. 3 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a w konsekwencji art. 32 Konstytucji oraz ignorancję zapisu art. 8 i 7 kpa. W przekonaniu skarżącego z art. 28 ust. 3 pkt. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że działalność gospodarczą może zlikwidować także osoba fizyczna, a odpowiedzialność takiej osoby ogranicza się do majątku związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej. Skarżący podkreślił, że zlikwidowanie tego majątku winno spowodować umorzenie niezaspokojonych zobowiązań. Skarżący zarzucił, że poprzez odmowę umorzenia zaległości organ naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. W przekonaniu skarżącego organ powinien ustalić, że prowadził on ryzykowną działalność gospodarczą, a w wyniku niepowodzenia stracił wszystko, a po zakończeniu działalności dotknęła go klęska żywiołowa w postaci pożaru mieszkania. W tych okolicznościach, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zdaniem skarżącego, winien uzasadnić swoje stanowisko a nie poprzestać na stwierdzeniu, że odmowa umorzenia zaległości wynika z użytego przez ustawodawcę zwrotu "może". W piśmie procesowym z dnia 11 maja 2009 r. skarżący podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko w sprawie akcentując, że istota sporu dotyczy błędnej interpretacji art. 28 ust. 3 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego, co upoważniałoby Sąd do jej uchylenia w całości lub w części, w oparciu o powołany powyżej przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych trafnie rozpoznawał wniosek skarżącego w świetle przesłanek wymienionych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zdaniem Sądu organ prawidłowo skonstatował, że w niniejszym przypadku brak podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności, ponieważ nie występuje żadna z sytuacji określonych ustawą, (dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe (...), nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ordynacji podatkowej; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne). Organ rozważał także możliwość uwzględnienia wniosku w oparciu o regulację art. 28 ust. 3a ww. ustawy, który dopuszcza możliwość umorzenia, mimo braku przesłanki całkowitej nieściągalności, należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami, w sytuacji, gdy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Szczegółowe zasady umarzania należności w opisanym trybie zawiera § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365), wedle którego Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem Sądu podkreślić należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia wydane na podstawie cytowanego przepisu ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. To od decyzji organu zależy, czy uzna, że w konkretnej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w tym przepisie tj. ważny interes osoby zobowiązanej. Jednocześnie podkreślić należy, że ich wystąpienie nie determinuje pozytywnej decyzji organu, albowiem jest on uprawniony, a nie zobowiązany do rozważenia, czy w ogóle, a jeżeli tak, to w jakiej części, zaległość może być umorzona. Uznanie administracyjne nie oznacza zupełnej dowolności sposobu rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie, jednak kontrola legalności tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny jest w tym wypadku ograniczona. Sprowadza się ona w istocie do badania legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowo - wyjaśniającego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy. Sądowa kontrola decyzji o charakterze uznaniowym obejmuje więc samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była wyżej mowa. Skoro bowiem Sąd dokonuje wyłącznie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie jest władny wkraczać w sferę uznania organów administracji. Sąd nie jest zatem uprawniony, ani do oceny słuszności, ani celowości zaskarżonej decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w opisanych powyżej ramach, Sąd doszedł do przekonania, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dokonując koniecznych ustaleń w sprawie, nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego i ustalenia te są wystarczające do merytorycznego załatwienia wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek. Organ uwzględnił sytuację majątkową wnioskodawcy tj. ustalił jakie mienie ruchome i nieruchome jest w posiadaniu wnioskodawcy, ustalił bieżące przychody rodziny skarżącego i w tym kontekście zbadał, czy występują przesłanki umorzenia zaległości. Dokonanej ocenie tego stanu faktycznego nie można zarzucić dowolności. Nie sposób podzielić zarzutu strony skarżącej, że zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej osoby fizycznej winno skutkować umorzeniem niezaspokojonych zobowiązań. Organ odwoławczy trafnie ocenił, że przepis art. 28 ust. 3 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wymieniający jako przesłankę umorzenia okoliczność braku zaspokojenia należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym odnosi się wyłącznie do podmiotów prawa handlowego. Zakończenie postępowania likwidacyjnego takiego podmiotu gospodarczego oznacza tyle, co w przypadku osoby fizycznej jej śmierć (o tej zaś podstawie umorzenia jest mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). W przepisie tym chodzi bowiem o ustanie bytu prawnego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą co wiąże się z wynikającym z przepisów prawa obowiązkiem przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego, którego celem jest między innymi zaspokojenie wierzycieli i podział pozostałego majątku. W przypadku osoby fizycznej, która kończy działalność gospodarczą, wprawdzie następuje rozliczenie wynikłych z tej działalności rachunków, nie przeprowadza się jednak postępowania likwidacyjnego. Nie mamy bowiem do czynienia z ustaniem bytu prawnego osoby fizycznej. Dlatego też zarzut naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa Sąd uznał za chybiony, istnieje bowiem ustawowa regulacja odnosząca się do statusu prawnego skarżącego i uznał, że organ dokonał właściwej kwalifikacji ustalonego stanu faktycznego pod dyspozycję zastosowanej normy prawnej. Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że organ odwoławczy, podejmując zaskarżoną decyzję, nie wykroczył poza granice przyznanego mu uznania administracyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu przez organ odwoławczy wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, poddano ocenie racje, na które powołał się skarżący. Sąd doszedł więc do przekonania, że rozstrzygnięcie mieści się w ramach przyznanego organom uznania administracyjnego. W sytuacji zaś, gdy organy administracji wszechstronnie rozważyły i oceniły wszystkie aspekty faktyczne i prawne, a w wyniku tej oceny podjęta została decyzja mieszcząca się granicach uznania administracyjnego Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją na mocy art. 151 p.p.s.a.