I SA/Gd 316/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń,, Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Orska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w .G z dnia 15 lutego 2010 r. Sygn. [...] w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2010 r. oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania p. J. P. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 stycznia 2010 r. w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2010 należnego od J. P. i A. P., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż zaskarżoną decyzją organ podatkowy pierwszej instancji określił łączne zobowiązanie pieniężne względem J. P. i A. P. za rok 2010 w kwocie 217 zł. Decyzja zaskarżona została przez J. P. W odwołaniu wskazał, że drogę na działce 28/5 budowało Przedsiębiorstwo Dróg i Mostów. Opisał, że działka łączy dwie drogi przed i za mostem, które są własnością miasta i nie są to drogi wewnętrzne. Wskazał na sporne kwestie istniejące między nim a gminą miasta [...] odnośnie kosztów korzystania z nieruchomości skarżącego. Zarzucił także, że decyzja wydana została po terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podkreśliło, że zgodnie z deklaracjami podatników, jak i wypisem z ewidencji gruntów, J. i A. P. są właścicielami nieruchomości na terenie miasta [...], na które składa się działka nr 28/6 o pow. 1,047 ha będąca gruntem rolnym. Należny od niej podatek organ wyliczył na kwotę 30 zł, nie zostało to zakwestionowane przez skarżącego, a prawidłowość wyliczenia nie budzi wątpliwości organu odwoławczego. Podatnicy są ponadto właścicielami nieruchomości drogowej nr 28/5 o pow. 0,0533 ha. Działka ta opodatkowana została przez organ pierwszej instancji podatkiem od nieruchomości według stawek jak dla gruntów pozostałych. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. c) uchwały Nr XLI/1157/09 Rady Miasta [...] z dnia 29 października 2009 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości na terenie Miasta [...] (Dz.Urz.Woj.Pomor. Nr 162, poz. 3042), stawka ta wynosi 0,35 za m2. Jako że grunt ma powierzchnię 533 m2, podatek za drogę wynosi 187 zł po zaokrągleniu stosownie do art. 63 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 8, poz. 60 z 2005r. z późn. zm.). Łączne zobowiązanie pieniężne stanowiące sumę podatku rolnego i od nieruchomości wynosi zatem 217 zł. Odnośnie spornej działki drogowej organ pierwszej instancji ustalił, że działka 28/5 nie wchodzi w skład pasa drogowego drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 121, poz. 844 ze zm.), opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych oraz zlokalizowane w nich budowle - z wyjątkiem związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż eksploatacja autostrad płatnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, że droga na działce 28/5 jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, tj. że stosowna uchwała zalicza ją do takiej kategorii. Pisma nadesłane przez wydział geodezji urzędu miasta [...] wskazują, że uchwała taka nie została nigdy podjęta. Stanowisko takie wynika także z treści pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, które jednoznacznie wyjaśnia, że droga ta jest droga niepubliczną. W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium, organ prawidłowo naliczył podatek od wskazanej działki drogowej przyjmując, że nie jest ona objęta zwolnieniem dotyczącym dróg publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło także i to, że wymiar podatku następuje na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Dokument ten określa powierzchnię działki, a także zawiera jego oznaczenie wiążące organ podatkowy. Na gruncie niniejszej sprawy, według Kolegium, oznacza to, że skoro działka 28/5 oznaczona została jako droga i nie jest to droga publiczna, to podlega opodatkowaniu jako grunt pozostały. Na ten stan rzeczy nie ma wpływu to, kto budował drogę i na czyje zlecenie. Ważne jest jedynie to, czy jest to droga publiczna i kto jest właścicielem działki, a tymi zgodnie z ewidencją są Państwo P. Nie jest istotne także, zdaniem SKO, to, jaką rolę komunikacyjną ma do spełnienia droga na działce 28/5, jakie drogi łączy itp. Wreszcie na wymiar podatku nie mają wpływu żadne okoliczności związane ze sprawą wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez miasto [...] z drogi będącej własnością podatników. Istotne jest określenie osoby podatnika, stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków oraz to, czy droga jest drogą publiczną czy też nie. I wreszcie Kolegium wyjaśniło, że decyzja wymiarowa może zostać wydana w każdym czasie do upływu przedawnienia zobowiązania podatkowego. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję skarżący J. P. ponownie wskazał, że działka 28/5 jako droga wewnętrzna nie podlega podatkowi od nieruchomości, na co powołał wyrok WSA w Olsztynie z 18 stycznia 2007 r. sygn. akt SA/Ol 582/06. Wyjaśnił, że prace budowlane przeprowadzone na zlecenie Gminy Miasta [...] na jego działce polegające na wyremontoaniu podjazdu pod most są bezprawne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnośnie poglądu wyrażonego w przywołanym przez skarżącego wyroku w przedmiocie opodatkowania dróg wewnętrznych SKO wskazało, że sprawa rozstrzygana wyrokiem dotyczyła podatku za rok 2005, a od tego czasu stan prawny uległ istotnej zmianie, stąd też wyrażone przez Sąd poglądy straciły na aktualności. Niezależnie od tego SKO zauważyło, że zaprezentowana w wyroku wykładnia przepisów została krytycznie przyjęta w nauce prawa (zob. glosy: R. Dowgier, L. Etel, Finanse Komunalne z 2007 r., nr 3, poz. 49; P. Banasik, A. Sarna, Przegląd Podatkowy z 2007, Nr 11, poz. 43), a sam wyrok został uchylony wyrokiem NSA z dnia 27 maja 2008 r., II FSK 483/07, niepublik.). Gdy chodzi zaś o dołączony do skargi artykuł z Gazety Prawnej nie zawiera on zdaniem SKO żadnej argumentacji mogącej posłużyć w niniejszej sprawie, albowiem dotyczy on obowiązków i uprawnień związanych z utrzymaniem drogi a nie jej opodatkowaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej w dalszej części "P.p.s.a") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, iż nie narusza ona prawa, a zatem skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić. Zgodnie z art. 120 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 8,poz. 60 ze zm.) oraz z art. 7 Konstytucji RP, organy podatkowe są zobowiązane działać na podstawie i w granicach prawa. Stosując prawo organy podatkowe winny przede wszystkim ustalić, czy i jaki przepis obowiązuje, mają też obowiązek ustalić okoliczności sprawy niezbędne dla jej rozstrzygnięcia (art. 122 Ordynacji podatkowej), a następnie porównać prawidłowo ustalony stan faktyczny ze stanem hipotetycznym, opisanym w normie prawnej. Jeżeli ustalony w danej sprawie stan faktyczny jest tożsamy z opisanym w normie prawnej, wówczas organ jest obowiązany określić konsekwencje prawne, wynikające z zastosowania przepisu prawa. Zasada prawdy obiektywnej, uregulowana wart. 122 Ordynacji podatkowej nakłada przy tym na organy podatkowe obowiązek ustalenia tylko tych faktów, które określa ustawa podatkowa (czyli tych, które są istotne z uwagi na treść stosowanej normy, zostały opisane w jej hipotezie). Wychodzenie poza te cechy stanu faktycznego, które określa ustawa jest niedopuszczalne (por. A. Gomułowicz (w:) A. Gomułowicz, J. Małecki- Podatki i prawo podatkowe - Warszawa 2002, s. 159, B.Adamiak (w:) B.Adamiak, J.Borkowski, R.Mastalski, J. Zubrzycki - Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2006 r., s.497). Zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych oraz zlokalizowane w nich budowle - z wyjątkiem związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż eksploatacja autostrad płatnych. Takie brzmienie tego przepisu obowiązuje od 1 stycznia 2007 r. i zostało wprowadzone ustawą z dnia 7 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 249, poz. 1828). Definiując pojęcie drogi publicznej zawarte w ustawie podatkowej należy się odwołać do regulacji dotyczącej dróg publicznych. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogami publicznymi są drogi zaliczone na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi, z uwagi na ich funkcje dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu, województwa, powiatu lub gminy (art. 2 a ustawy o drogach publicznych). Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii dróg, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zaliczenie drogi do dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi niezaliczone do kategorii dróg publicznych (w tym drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych) są drogami wewnętrznymi. Zarząd tymi drogami należy do zarządcy terenu, na którym droga jest położona, a w razie jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 tej ustawy). Do nich też (zarządcy lub w razie jego braku właściciela) należy finansowanie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony, oznakowania drogi i zarządzania nią (art. 8 ust. 3 w zw. z ust. 2 tej ustawy). Z powołanych wyżej przepisów wynika, że ustalenia faktyczne, jakich winien był dokonać w tej sprawie organ podatkowy miały na celu wyjaśnienie, czy skarżący należy do grupy podmiotów, jakim ustawa o podatkach i opłatach lokalnych nadaje przymiot podatnika podatku od nieruchomości oraz czy posiadany przez niego grunt podlega opodatkowaniem tym podatkiem czy jest od opodatkowania zwolniony. W ocenie Sądu, wszystkie te okoliczności zostały przez organy podatkowe wyjaśnione w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący jest właścicielem gruntu, który nie należy do kategorii gruntów wymienionych w art. 2 ust. 3 pkt 4 tej ustawy. Wprawdzie w ewidencji gruntów i budynków sporne grunty zostały zakwalifikowane jako droga, ale nie należą one do kategorii dróg publicznych (w tym wypadku gminnych) w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, do której odwołuje się ustawa o podatkach i opłatach lokalnych. Prawidłowo zatem, w tak ustalonym stanie faktycznym organy podatkowe przyjęły, że na skarżącym w 2010 roku ciążył obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości. Zauważyć należy, że o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych stanowią względy techniczne oraz spełnienie warunków formalnych tj. podjęcie stosownej uchwały przez radę gminy po zasięgnięciu opinii zarządu powiatu art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (por. też pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2000 r., sygn. akt III SA 1432/99, Lex nr 47974). Podkreślić należy, że podatek od nieruchomości jest podatkiem majątkowym, co oznacza, iż jest pobierany od właścicieli lub posiadaczy (zarówno posiadaczy samoistnych jak i posiadaczy zależnych) gruntów, bez względu na to, czy jest rzeczywiście wykorzystywany przez posiadacza. Fakt korzystania z gruntów przez nieoznaczony krąg podmiotów nie decyduje o tym czy dana droga należy do kategorii dróg publicznych czy jest drogą wewnętrzną. Dopiero wydanie stosownego aktu (rozporządzenia lub uchwały) przez uprawniony do tego organ (ministra, sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy) nadaje danej drodze charakter drogi publicznej, korzystającej ze zwolnienia wynikającego z art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca. Bez znaczenia dla rozważanej sprawy jest okoliczność, kto wykonywał prace remontowe na przedmiotowej drodze. Wyrok przywołany w skardze natomiast, jak trafnie podkreślono w odpowiedzi na skargę, dotyczył innego stanu prawnego, stąd również nie mógł wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, którego kognicja ogranicza się do badania zaskarżonych decyzji pod względem ich legalności, a więc zgodności z powszechnie obowiązującym prawem materialnym i procesowym, nie stwierdzając przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.