I SA/Gd 338/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Specjalista Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi "A" w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oddala skargę. UZASADENIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 27 stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A (dalej także jako Strona, A) od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 30 lipca 2019r. w przedmiocie orzeczenia obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), dalej w skrócie "k.p.a.", w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 896 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "u.f.p.", oraz art. 8a ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. z 2018 r., poz. 295 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa" lub "ustawa o uprawnieniach do ulgowych przejazdów". Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 30 lipca 2019 r. Marszałek Województwa [...] orzekł, że dotacja w kwocie 47.703,33 zł wypłacona Stronie za okres od 1 stycznia do 31 listopada 2018 r. stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości i tym samym podlega zwrotowi. Organ wskazał, że na podstawie umowy nr [...] z dnia 23 stycznia 2018 r. (dalej: "Umowa") Województwo [...] wypłacało A dotację w postaci dopłat do biletów sprzedanych przy zastosowaniu ulg określonych ustawami. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że Powiat C w dniu 12 sierpnia 2016 r. zawarł z Miastem i Gminą D porozumienie w sprawie powierzenia Powiatowi C realizacji zadania publicznego w przedmiocie dowozu dzieci do szkół na terenie Miasta i Gminy D w ramach komunikacji publicznej otwartej na podstawie biletów miesięcznych. Zgodnie z porozumieniem, sprzedaż biletów miała odbywać się według zatwierdzonego cennika biletów miesięcznych z uwzględnieniem ulg ustawowych. Następnie w styczniu 2017 r. Zarząd Powiatu C wyraził zgodę na ograniczenie miesięcznego obciążenia Miasta i Gminy D z tytułu ww. przewozów do kwoty 15.000 zł miesięcznie. Bilety wystawiane były w cenach zgodnych z cennikami, stanowiącymi załączniki do zezwoleń na linie regularne, sprzedaż jednak następowała na podstawie faktur, w których kwoty do zapłaty były niższe, tak aby łączna kwota do zapłaty za bilety nie przekraczała 15.000 zł miesięcznie. Faktycznie zatem A sprzedawał bilety za niższe kwoty, przy zastosowaniu dodatkowej ulgi, niezależnie od ulgi ustawowej, która w ocenie organu stanowiła komercyjną zniżkę. Sprzedając bilety niezgodnie z cennikami A nie spełnił jednego z podstawowych wymogów warunkujących nabycie uprawnień do otrzymywania dopłat, określonych w art. 8a ust. 4 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów oraz naruszył § 3 ust. 2 lit. b Umowy z dnia 23 stycznia 2018 r. zawartej z Województwem [...]. Organ uznał wobec tego, że A nienależnie pobrał dopłaty za przedmiotowy okres, ponieważ dokonywał sprzedaży biletów z zastosowaniem ulg ustawowych ale poniżej cen nominalnych wskazanych w obowiązujących cennikach, czyli udzielał dodatkowych komercyjnych zniżek. Tym samym, ustawa o uprawnieniach do ulgowych przejazdów nie znajduje zastosowania a dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości. W wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że finansowanie dopłat jest zadaniem publicznym o charakterze ogólnopaństwowym, którego celem jest zaspokajanie potrzeb społecznych na poziomie określonym przez współczesne standardy cywilizacyjne i kulturowe w danym państwie. Podjęta przez ustawodawcę decyzja polityczna o finansowaniu ze środków państwa tego rodzaju zadania publicznego rodzi równocześnie odpowiedzialność państwa za zakres i sposób jego finansowania, w tym zatem również za wydatkowanie środków na finansowanie tego zadania zgodnie z wymogami u.f.p. Wydatkowanie dotacji podlega zatem rygorom wydatkowania środków budżetowych. Organ stwierdził, że dopłaty stanowią dotacje w rozumieniu art. 126 u.f.p., są bowiem środkami publicznymi przeznaczonymi na finansowanie realizacji zadania publicznego, jakim jest udzielanie ulg w przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego. W konsekwencji dopłaty wykorzystane przez przewoźników niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości stanowią dopłaty podlegające zwrotowi na zasadach przewidzianych w u.f.p. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji co do niespełnienia przez A jednego z podstawowych wymogów warunkujących nabycie uprawnień do otrzymywania dopłat wynikającego z art. 8a ust. 4 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Przepis ten stanowi, że uprawnienie do otrzymywania dopłat, o których mowa w ust. 2, nabywa przewoźnik, który posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zapis ten nie odnosi się tylko do fizycznego posiadania zezwolenia, gdyż zgodnie z art. 18b ustawy o transporcie drogowym, wskazane w nim przewozy należy wykonywać według określonych w zezwoleniu warunków i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Te zaś wymagają między innymi, aby ceny sprzedaży biletów były zgodne z obowiązującymi cennikami. Znalazło to potwierdzenie w zapisach Umowy z 23 stycznia 2018 r. zawartej z Województwem [...] przez A (§ 2 ust. 1 lit. a). Ponadto § 3 ust. 2 lit. b) Umowy zawiera zapisy mówiące o tym, że jednym z warunków otrzymywania dopłat jest "sprzedaż biletów ulgowych za pomocą fiskalnych kas rejestrujących, posiadających pozytywną opinię Ministra Finansów i umożliwiających określenie kwoty dopłat w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych, według cen zgodnych z obowiązującymi cennikami (tabelami opłat).", a § 2 pkt 2 nakłada na przewoźnika obowiązek przedkładania Województwu wszystkich obowiązujących w wykonywanych przewozach regularnych cenników biletowych oraz informowania o ewentualnych zmianach. Strona przedłożyła obowiązujące cenniki, stosownie do nich dokonując wpisów do kasy rejestrującej. Z ustaleń przeprowadzonej kontroli wynikało jednak, że faktyczna cena uzyskiwana ze sprzedaży biletów od Gminy była niższa od zarejestrowanej za pomocą kasy. A w C przy zbiorczej sprzedaży biletów miesięcznych zastosował wobec Gminy upust w stosunku do ceny wynikającej z cennika. Upust ten został przyznany w związku z porozumieniem pomiędzy Powiatem C a Miastem i Gmina D dotyczącym wprowadzeniem ograniczenia kwotowego w miesięcznym obciążaniu Gminy do kwoty 15.000,00 zł za dowóz dzieci do szkół na terenie gminy D. Przewoźnik nie poinformował Województwa o obniżeniu cen biletów sprzedanych Gminie w stosunku do cen wynikających z taryfy. A w C niewątpliwie pobrał dotację w zawyżonej kwocie. Początkowa wartość biletów winna być bowiem ustalona jako rzeczywista początkowa wartość sprzedaży wynikająca z umowy zawartej z Gminą, a nie jako wartość wynikająca z taryfy, co wynika z art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do przejazdów ulgowych. Dotacja w tym zakresie stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości tzn. w kwocie wyższej, niż niezbędna na finansowanie dotowanego zadania, co winno uzasadniać zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "kwoty dopłaty" w rozumieniu art. 8a ust. 3 ustawy, przekazywanej przez samorząd województwa przewoźnikowi wykonującemu krajowe autobusowe przewozy pasażerskie, która doprowadziła do bezpodstawnego zastosowania w sprawie art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp ze względu na błędne uznanie, iż dopłata udzielona Zakładowi przez Marszałka stanowiła dotację udzieloną z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w nadmiernej wysokości; 2) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że organ dokonał błędnej wykładni art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, polegającej na bezpodstawnym odejściu od definicji legalnej pojęcia "kwoty dopłaty", uregulowanej w art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Organ bezzasadnie przyjął, że wartością sprzedaży biletów miesięcznych była cena wynikająca z porozumienia zawartego między Powiatem C a Miastem i Gminą D, podczas gdy celem tego porozumienia było jedynie zapewnienie partycypacji Powiatu w cenie biletów, a nie jej obniżenie. Błąd polegał więc na przyjęciu, że porozumienie obniżało rzeczywistą cenę sprzedaży biletów. W rzeczywistości zaś cena ta nie została obniżona, a jedynie jej część uiszczała inna jednostka samorządu terytorialnego. Co istotne, kwestia ta została szczegółowo uregulowana w oficjalnym dokumencie określającym treść porozumienia między jednostkami samorządu terytorialnego zawartego w zgodzie z przepisami ustaw samorządowych. Strona podkreśliła, że cena biletu, pomimo zawartego porozumienia, w istocie rzeczy nie uległa zmianie. W rzeczywistości bowiem Powiat C częściowo partycypował w cenie biletów. Zarząd Powiatu C zawiadomił A w C, że utracone przez zakład z tego tytułu przychody, zgodnie z ustawą o finansach publicznych zostaną pokryte z budżetu powiatu w dotacji przedmiotowej dla zakładu w każdym roku budżetowym, w którym będzie obowiązywało ustalone przez Powiat ograniczenie miesięczne. A w C ostatecznie uzyskiwał więc cenę wynikającą z biletów, a nie z porozumienia. Zasadne więc pozostaje kierowanie się definicją językową pojęcia dopłat zawartą w art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Wartość sprzedaży biletów obliczona według cen nieuwzględniających ustawowych ulg wynikała z cen widniejących na biletach i takie ceny, po zastosowaniu ustawowych ulg, zostały w rzeczywistości uiszczone. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Istota sporu dotyczy kwestii zwrotu dotacji pobranej przez Stronę w nadmiernej wysokości, to jest niezgodnie z przepisami ustawy z 20 czerwca 1992 roku o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Na podstawie art. 8a ust. 1a, 2, i 2a tej ustawy pomiędzy A a Województwem [...] zawarta została w dniu 23 stycznia 2018 r. Umowa, której przedmiotem było określenie zasad refundacji z budżetu państwa strat ponoszonych przez Przewoźnika (A) w związku ze stosowaniem w regularnych krajowych przewozach autobusowych ulg, które przysługują uprawnionym na mocy m.in. powyższej ustawy z 20 czerwca 1992 roku o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Zgodnie z art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, kwotę dopłaty stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg, a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających ulgi. Zapis odpowiadający treści tego przepisu zawarty został także w § 4 ust. 1 Umowy. Celem tej ulgi jest niewątpliwie zwiększenie dostępności przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów pokrywane są z budżetu państwa. (art. 8a ust. 1a ustawy). Samorządy województw, z zastrzeżeniem ust. 2a, przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, z zastrzeżeniem ust. 4 (art. 8a ust. 2 ustawy). Dopłaty przyznawane są przewoźnikom, by nie ponosili oni strat finansowych spowodowanych korzystaniem przez pasażerów z prawa do ulgowych przejazdów. Wbrew zarzutom skargi, organ dokonał prawidłowej wykładni art. 8a ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten odwołuje się do wartości sprzedaży biletów (porównując tę wartość według cen nieuwzględniających ustawowych ulg oraz cen uwzględniających te ulgi). Nie chodzi zatem o wartość biletów wynikającą z taryfy, lecz o wartość ich sprzedaży. W okolicznościach niniejszej sprawy wartość sprzedaży biletów przez A na rzecz Miasta i Gminy D różniła się od wartości taryfowej tych biletów ze względu na dodatkową ulgę przyznaną Gminie na podstawie porozumienia zawartego z Powiatem C, dzięki której Gmina obciążana była kosztami biletów do sumy 15.000 zł miesięcznie. Wartość nominalna biletów była natomiast wyższa aniżeli kwota będąca ceną ich sprzedaży. Wbrew zarzutom skargi, organ był uprawniony do uwzględnienia faktu zawarcia ww. porozumienia. Jakkolwiek A nie był jego stroną, niemniej jednak miało ono wpływ na jego sytuację prawną, skoro A stosowało wynikające z tego porozumienia ograniczenie co do wysokości miesięcznego obciążenia Miasta i Gminy D kosztami biletów miesięcznych. Bez znaczenia jest fakt, że utracone przez A wskutek powyższego porozumienia przychody zostały pokryte z budżetu Powiatu C w formie dotacji przedmiotowej zgodnie z ustawą o finansach publicznych. Art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów odwołuje się bowiem do ceny sprzedaży, a ceną sprzedaży jest cena, jaka zapłaciła Miasto i Gmina D za bilety, a nie otrzymana z Powiatu C dotacja przedmiotowa. Dodatkowo, z § 3 ust 2 lit. b) Umowy wynika, że dopłaty przysługują przewoźnikowi o ile prowadzi on sprzedaż biletów ulgowych za pomocą fiskalnych kas rejestrujących, posiadających pozytywną opinię Ministra Finansów lub Prezesa Głównego Urzędu Miar, które umożliwiają określenie kwoty dopłat w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych, według cen zgodnych z obowiązującymi cennikami przedłożonymi Województwu. Zapis ten jest spójny z wymogiem przewidzianym w art. 8a ust. 4 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym uprawnienie do otrzymywania dopłat, o których mowa w ust. 2, nabywa przewoźnik, który stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych. Nadto w § 2 pkt 2 Umowy nałożono na przewoźnika obowiązek przedkładania Województwu wszystkich obowiązujących w wykonywanych przewozach regularnych cenników biletowych oraz informowania o ewentualnych zmianach. Strona przedłożyła obowiązujące cenniki, stosownie do nich dokonując wpisów do kasy rejestrującej. Z ustaleń przeprowadzonej kontroli wynikało jednak, że faktyczna cena uzyskiwana ze sprzedaży biletów od Gminy była niższa od zarejestrowanej za pomocą kasy, z uwagi na przyznany upust w stosunku do ceny wynikającej z cennika. A nie poinformował Województwa o obniżeniu cen biletów sprzedanych Gminie w stosunku do cen wynikających z taryfy. Pobieranie przez przewoźnika niższych opłat za bilety od tych zawartych w cenniku stanowiącym załącznik do umowy z województwem uzasadnia uznanie dotacji za pobraną w nadmiernej wysokości. Oferowanie do sprzedaży biletów w cenach innych, niższych niż te, które deklarowano w załączniku do umowy o dotację, jest bowiem działaniem niezgodnym z umową. Zgodzić się należy z organem, że w takiej sytuacji, co do zasady, przepis art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przewiduje zwrot dotacji. Sposób ustalenia przez organ wysokości rzeczywiście należnej dotacji nie był kwestionowany. Został on również zaakceptowany przez Sąd. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę.