I SA/Gd 340/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwarcińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 17 lutego 2012 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia 16 grudnia 2011 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Pismem z dnia 10 października 2011 r. J.K. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. We wniosku powołano się na mylną informację udzieloną wnioskodawczyni przez pracownika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, która stanowiła bezpośrednią przyczynę powstałych zaległości. Ponadto, wnioskująca podała, że jest osobą samotnie wychowującą 17 letnią córkę, nie pobiera alimentów od jej ojca, zaś zapłata zaległych należności jest dla niej nader trudna i spowoduje wieloletnie zadłużenie. Wnioskowane umorzenie pozwoli natomiast na kontynuowanie działalności gospodarczej i regularne opłacanie należnych składek. Decyzją z dnia 16 grudnia 2011 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: – Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres kwiecień 2005 r., listopad 2005 r. – styczeń 2008 r., styczeń 2011 r., wrzesień 2011 r. w łącznej kwocie [...] zł; – ubezpieczenie zdrowotne za okres luty 2010 r. - marzec 2010 r., maj 2010 r., styczeń 2011 r., wrzesień 2011 r. w łącznej kwocie [...] zł.; – Fundusz Pracy za okres kwiecień 2005 r., listopad 2005 r. – styczeń 2008 r., maj 2010 r., styczeń 2011 r., czerwiec 2011 r., wrzesień 2011 r. w łącznej kwocie 1119,07 zł; a także odsetek liczonych do dnia 12 października 2011 r. należnych od składek w kwocie [...] zł. Po dokonaniu analizy całości sprawy, w tym złożonego wniosku o umorzenie należności, Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki wskazujące na stan całkowitej nieściągalności należności. Zaznaczono, że zobowiązana posiada majątek w postaci mieszkania położonego w G. (60 m2), a Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych przysługuje ustanowienie stosownych zabezpieczeń hipotecznych, co jednocześnie przesądza, iż spłata przedmiotowego zadłużenia może nastąpić w drodze przymusowego dochodzenia należności lub w formie układu ratalnego. Równocześnie organ podkreślił, że rozstrzygnięcie, czy w konkretnej sprawie zachodzą okoliczności przemawiające za umorzeniem należności jest uzależnione od udowodnienia przez zobowiązaną, iż ze względu na sytuację materialną, rodzinną, zdrowotną uregulowanie zaległości spowodowałoby zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny. Złożony wniosek nie wskazuje, że umorzenie należności jest uzasadnione szczególnymi okolicznościami. W związku z tym, w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że uregulowanie w późniejszym terminie należności wobec ZUS, spowoduje ubóstwo zobowiązanej, zagrażające jej dalszej egzystencji, wynikające z niezapewnienia minimum socjalnego oraz pozbawi płatnika możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Niezadowolona z zapadłego rozstrzygnięcia J.K. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym szczegółowo opisała swoją sytuację życiową. Wskazała mianowicie, że u jej córki w dzieciństwie została rozpoznana przewlekła choroba serca, co skutkowało koniecznością przeprowadzenia we wczesnych latach jej życia operacji, której negatywne skutki są odczuwane do dzisiaj. Choroba w znaczącym zakresie utrudnia jej prawidłowe funkcjonowanie, a stan córki wpływa także na sytuację życiową i majątkową zobowiązanej. Wyjaśniono, że prowadzona działalność gospodarcza przynosi marginalny dochód, który po opłaceniu czynszu mieszkania, rachunków oraz uwzględniając koszty wyżywienia i leczenia córki nie daje możliwości spłaty wysokiego zadłużenia. Podkreślono ponadto, że rozpatrując wniosek zobowiązanej Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie przeprowadził oceny, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej i jej rodziny. Wydane rozstrzygnięcie ma charakter dowolny i jest oderwane od instytucji uznania administracyjnego. Po rozpatrzeniu wniosku zobowiązanej o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu 17 lutego 2012 r. decyzję, którą utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wydanej decyzji, odnośnie możliwości umorzenia przedmiotowego zadłużenia stwierdzono, że Zakład nie dostrzegł przyczyn dla których miałby przedwcześnie rezygnować z uprawnień wierzyciela. Mając na uwadze podstawowy obowiązek wierzyciela jakim jest dogłębna analiza stanu majątkowego dłużnika oraz zbadanie, czy w sprawie zachodzi stan całkowitej nieściągalności zobowiązań, zgodnie z postanowieniami art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych organ uznał, że w sprawie nie ma możliwości stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, przez co umorzenie przedmiotowego zadłużenia na wskazanej podstawie nie jest możliwe. Wyjaśniając problematykę dotyczącą możliwości umarzania należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, do czego upoważnia art. 28 ust. 3 a i 3 b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia wskazano na uznaniowy charakter takiego rozwiązania. Nawet stwierdzenie zaistnienia określonych w rozporządzeniu sytuacji nie obliguje Zakładu do umarzania swoich należności, lecz stanowi zawsze jego uprawnienie. Podkreślono ponadto, że brak możliwości opłacenia składek wraz z należnościami ubocznymi musi mieć charakter całkowity i trwały. Mając na względzie powyższe organ stwierdził, że takie okoliczności nie zostały w sprawie stwierdzone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z dnia 17 lutego 2012 r. zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 ust. pkt 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne poprzez jego niezastosowanie, 2) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: – art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całości materiału dowodowego sprawy, – art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego na skutek nieprawidłowego uzasadnienia skarżonej decyzji. W ocenie strony skarżącej organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, skutkiem czego bezzasadnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu skarżonej decyzji nie wskazano konkretnych dowodów świadczących o przyjętych ustaleniach faktycznych, nie wyjaśniono powodów odstąpienia od zbadania dowodów wskazanych przez strony. Ponadto, uzasadnienie faktyczne jest błędne, albowiem nie wynika z niego ocena jakichkolwiek dowodów. Uzasadnianie to nie daje także podstaw by sądzić, że w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Z kolei uzasadnienie prawne skarżonej decyzji ogranicza się zaś do omówienia przepisów dotyczących przedmiotowej sprawy bez dokonania subsumcji z istniejącym stanem faktycznym. W opinii skarżącej organ ponownie rozpoznający sprawę w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego ograniczając się do skopiowania uzasadnienia innej, podobnej sprawy. W odpowiedzi na skargę występujący w sprawie organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko w całej rozciągłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, tekst jedn., zwanej dalej P.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 lutego 2012 r. stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, albowiem nie zawiera ona wyczerpującego ustalenia sytuacji materialnej i życiowej skarżącej, a także jej oceny. Sedno sprawy dotyczy wnioskowanego przez skarżącą umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zauważyć należy, że istnieją dwie sytuacje, w których to umorzenie może nastąpić. Pierwsza dotyczy umorzenia wobec całkowitej nieściągalności składek, druga natomiast przewidziana została przez ust. 3a art. 28 ustawy z dnia 3 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009, Nr 205, poz. 1585, zwanej dalej w skrócie u.s.u.s.) odrywając dopuszczalność umorzenia od braku całkowitej nieściągalności. Określenie szczegółowych warunków zwolnienia w drugim z w/w przypadków ustawodawca scedował na ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, który zgodnie z delegacją ustawową wydał w dniu 31 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tym miejscu przyznać należy, że decyzja mająca za swój przedmiot umorzenie należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ upoważniony został do dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celem w ustawie określonym (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270–271). Jednocześnie uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności. Organ przy wydawaniu decyzji o takim charakterze jest obowiązany do wnikliwej analizy wszystkich okoliczności sprawy celem stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. W wyroku z dnia 3 listopada 2000 r. (sygn. akt III SA 8065/98, LEX nr 47102) NSA wskazał, że uznanie administracyjne wyraża się nie w swobodzie oceny istnienia w stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości negatywnego dla podatnika rozstrzygnięcia nawet w sytuacji istnienia jego ważnego interesu (...). W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji tzw. uznania administracyjnego organ administracji obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach sprawy wyniki tego badania. Pamiętać należy w pierwszej kolejności o mających fundamentalne znacznie zasadach ogólnych postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W doktrynie podkreśla się, że stosowanie wynikającej z w/w artykułu zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odnosi się nie tylko do prawa procesowego, gdyż wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego (tak: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996 s. 56). W wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. (sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981/1/57) NSA przyjął, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Podzielając w pełni przedstawiony pogląd wskazać należy, że art. 7 k.p.a. in fine ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Takie stanowisko zajął m.in. NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 1995 r. (sygn. akt SA/Wr 2744/94, LEX nr 26845) wskazując, że przedmiotowa reguła ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. W literaturze podkreśla się, że możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz ZAKAMYCZE 2000, s. 139). Powracając na grunt sprawy, należało w niej ocenić, czy dokonane ustalenia pozwalają stwierdzić, że w stosunku do zobowiązanej można mówić o całkowitej nieściągalności składek, ewentualnie czy występują pozostałe przesłanki opisane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie organy administracji nie zastosowały się do zaprezentowanych postulatów. Wydane rozstrzygnięcie może służyć jako przykład dowolności procedowania organu. Przede wszystkim zauważyć należy, że w sprawie nie podjęto wszelkich możliwych kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebrano kompletnego materiału dowodowego potrzebnego do oceny przesłanek wynikających z art. 28 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., a w stosunku do nie pełnego, cząstkowego jedynie materiału dowodowego zabrakło odniesienia do w/w przepisów, co strona skarżąca niniejszego postępowania zasadnie podnosi. Wnioski takie płyną z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdzie głównym motywem, którym zdaje się kierować organ, jest okoliczność posiadania przez zobowiązaną sześćdziesięciometrowego mieszkania. Argument ten jest w zasadzie jedynym odniesieniem się organu do stanu majątkowego skarżącej. Nie wzięto pod uwagę pozostałych wskazanych przez nią okoliczności, w tym choroby córki i ponoszonych wydatków. Okoliczności te nie pozostają bez wpływu na ocenę sytuacji skarżącej i nie mogą być przy wydawaniu decyzji uznaniowej pomijane. Zasługuje to na szczególną dezaprobatę choćby ze względu na to, że skarżąca wielokrotnie, bo na wszystkich kolejnych etapach sprawy, dokonywała opisu swojej sytuacji, za każdym razem go dodatkowo rozwijając, podkreślając jednocześnie swoje niezadowolenie z braku ustosunkowania się do nich organu, zaś organ w dalszym ciągu pozostawiał je bez komentarza. Działanie, jakiego dopuszczono się w sprawie, zasługuje w ocenie Sądu na szczególną krytykę. Uzasadnienie decyzji, które powinno odzwierciedlać przebieg całego postępowania, a zatem również sposób gromadzenia, a następnie oceny dowodów, w niniejszej sprawie zostało bowiem sprowadzone wyłącznie do mechanicznego przytoczenia mających zastosowanie przepisów oraz podkreślenia uznaniowego charakteru decyzji. W takiej sytuacji zrozumiała jest postawa skarżącej, która poddaje w wątpliwość okoliczność, czy jej sprawa doczekała się w ogóle rozpoznania. Również w ocenie Sądu sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie daje takiej pewności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zostaje zatem zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją materialną i rodzinną zobowiązanej, nie zapominając o podnoszonych przez skarżącą twierdzeniach. Ustalony w ten sposób stan faktyczny powinien następnie doczekać się rzetelnej oceny pod kątem wyczerpania przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności, która powinna przysłużyć się do podjęcia decyzji w przedmiocie sprawy. Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.