I SA/Gd 35/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w z dnia 14 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczycących prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 listopada 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez zobowiązanego M.K. (dalej także jako "skarżący") na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Dyrektor Oddziału ZUS albo organ pierwszej instancji) z dnia 4 września 2018 r. w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny. Dyrektor Oddziału ZUS wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego na podstawie wystawionych w dniu 23.08.2017 r. tytułów wykonawczych: nr [...] - obejmujący należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres: styczeń 2017 r. (w kwocie należności głównej 507,50 zł); luty 2017 r. (w kwocie należności głównej 749,90 zł); marzec 2017 r. (w kwocie należności głównej 749,90 zł); kwiecień 2017 r. (w kwocie należności głównej 214,90 zł); nr [...] - obejmujący należność z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne za maj 2017 r. (w kwocie należności głównej 743,90 zł); nr [...] - obejmujący należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne za okres: styczeń 2017 r. (w kwocie należności głównej 297,30 zł); luty 2017 r. (w kwocie należności głównej 297,30 zł); marzec 2017 r. (w kwocie należności głównej 297,30 zł); kwiecień 2017 r. (w kwocie należności głównej 166,50 zł); nr [...]- obejmujący należność z tytułu składki na ubezpieczenie zdrowotne za maj 2017 r. (w kwocie należności głównej 295,80 zł); nr T [...] - obejmujący należności z tytułu składek na FP i FGSP za okres: styczeń 2017 r. (w kwocie należności głównej 62,70 zł); luty 2017 r. (w kwocie należności głównej 62,70 zł); marzec 2017 r. (w kwocie należności głównej 62,70 zł); kwiecień 2017 r. (w kwocie należności głównej 19,70 zł); nr [...]- obejmujący należność z tytułu składki na FP i FGŚP za maj 2017 r. (w kwocie należności głównej 62,20 zł). Odpisy powyższych tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu w dniu 31.08.2017 r. Razem z nimi zostały doręczone zawiadomienia z dnia 26.08.2017r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Banku A S.A. (próba zajęcia okazała się nieskuteczna). Pismem z dnia 5 września 2017r. zobowiązany zgłosił na podstawie art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, podając jako ich podstawy: wykonanie, wygaśnięcie, nieistnienie, przedawnienie obowiązku objętego ww. tytułami wykonawczymi (pkt 1); brak wymagalności obowiązku (pkt 2); niedopuszczalność egzekucji administracyjnej (pkt 6), brak uprzedniego doręczenia upomnienia przedegzekucyjnego (pkt 7), zastosowanie zbyt uciążliwych środków egzekucyjnych (pkt 8), niespełnienie przez ww. tytuły wykonawcze wymogów wynikających z art. 27 u.p.e.a. Postanowieniem z dnia 4 września 2018 r. Dyrektor Oddziału ZUS: - uwzględnił zarzut wykonania obowiązku objętego tytułami wykonawczymi o nr od [...] do [...]oraz od [...] do [...] z dnia 23.08.2017 r. i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na ich podstawie; - odmówił uwzględnienia zarzutów nieistnienia oraz przedawnienia obowiązku objętego ww. tytułami wykonawczymi, braku wymagalności tego obowiązku, niedopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz zastosowanego środka egzekucyjnego a także niespełnienia przez tytuły wykonawcze wymogów ustawowych. M.K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w części, w jakiej zarzuty nie zostały uwzględnione. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia strony, uchylił postanowienie organu egzekucyjnego w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżenie postanowienia w części nie jest możliwe, nie zawiera ono bowiem rozstrzygnięć stanowiących odrębną całość, tj. mogących funkcjonować odrębnie w obrocie prawnym. Rozpoznanie jednych zarzutów wpływa bowiem na ocenę innych podstaw tego środka. Jest tak w szczególności w przypadku uznania zasadności danego zarzutu, co w konsekwencji prowadzi do umorzenia całego postępowania egzekucyjnego. Stanowi to przeszkodę do merytorycznego badania pozostałych zarzutów. Dodatkowo, przepis art. 104 § 2 k.p.a., w myśl którego decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, nie ma zastosowania do postanowień. W konsekwencji organ poddał ocenie zaskarżone postanowienie w całości. Badanie to poskutkowało stwierdzeniem, że zaskarżone postanowienie należy uchylić w całości i przekazać sprawę organowi egzekucyjnemu do ponownego rozpoznania. Jak bowiem wynika z treści tego postanowienia Dyrektor Oddziału ZUS uwzględniając zarzut wykonania obowiązku wziął pod uwagę wpłaty dokonane przez zobowiązanego po wszczęciu egzekucji, tj. po dniu 31 sierpnia 2017 r. Tymczasem prawidłowe rozpoznanie tego zarzutu winno skupić się tylko i wyłącznie na wpłatach mających miejsce przed tą datą. Aby prawidłowo rozpoznać wskazany zarzut, Dyrektor Oddziału ZUS winien precyzyjnie ustalić aktualny na dzień 31 sierpnia 2017 r. stan niepokrytych należności dochodzonych na podstawie określonych tytułów wykonawczych, który świadczyć będzie o niezasadności zarzutu wykonania obowiązku w przedmiotowej części. Należności natomiast, które na ten dzień zostały pokryte, należy uznać za obowiązek wykonany przed wszczęciem egzekucji i na tej podstawie uznać zarzut wykonania obowiązku we wskazanej części, umarzając w tym zakresie prowadzone postępowanie. W przypadku stwierdzenia, że dany zarzut zasługuje na uwzględnienie czy to w całości czy w części, organ egzekucyjny winien ograniczyć merytoryczne rozpoznanie zarzutów co do pozostałej "nieuznanej" części. Nie zgadzając się z postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, M.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.; art. 34 § 1, § 4, § 5 w związku z art. 33 § 1 pkt 1, 3, 6, 8 i 10 u.p.e.a.; art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., art. 34 § 1, § 4, § 5 w związku z art. 33 § 1 pkt 1, 2, 3, 6, 7, 8 i 10 u.p.e.a. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że w sprawie brak było podstaw do uchylenia postanowienia w całości, a nie w zaskarżonej części. Wskazał, że przyczyną uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji nie była konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości bądź w znacznej części, lecz nieuwzględnienie przez organ obowiązujących przepisów prawa, co wykluczało wydanie postanowienia kasacyjnego. Zdaniem skarżącego, Dyrektor Oddziału ZUS jakkolwiek uwzględnił zarzut wykonania obowiązku, to jednak niezasadnie odmówił uwzględnienia pozostałych zarzutów. Dalej skarżący podniósł, że brak było podstaw do wystawienia tytułów wykonawczych, bowiem uregulował wszystkie należności w dniu 29 sierpnia 2017r. Obowiązki objęte tytułami wykonawczymi nie istnieją, gdyż zostały wykonane, co potwierdził Dyrektor Oddziału ZUS w kwestionowanym postanowieniu. Odsetki zostały naliczone w tytule wykonawczym i zawiadomieniach w sposób zawyżony. Wierzyciel błędnie określił początkowe i końcowe daty wymagalności odsetek, jak również nie wziął pod uwagę przerw w ich naliczaniu. Zastosowane środki egzekucyjne są zbyt uciążliwe. Kwestionowane postanowienie jest sprzeczne z wcześniejszym uchylonym postanowieniem Dyrektora Oddziału ZUS z dnia 19 stycznia 2018 r., które uznaje wniosek w sprawie zgłoszonych zarzutów za bezprzedmiotowy z uwagi na uchylenie czynności egzekucyjnej w postaci zajęcia rachunku bankowego w Banku A SA i umorzenie postępowania. Postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej zawiera błędne rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Postanowienie organu I instancji zostało zaskarżone w części, co wykluczało jego uchylenie w całości. Postanowienie organu odwoławczego zostało wydane z przekroczeniem zakresu zaskarżenia wynikającego z zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c) p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia. Przedmiotem skargi było postanowienie organu drugiej instancji wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z art. 18 u.p.e.a. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania postanowienia merytorycznego przewidzianego w art. 138 § 1 k.p.a w zw. z art. 18 u.p.e.a. musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne, przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz możliwości wynikających z art. 136 k.p.a. Wydanie zatem w sprawie postanowienia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. uzasadnione jest wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub nawet postępowanie wyjaśniające przeprowadził, ale w rażący sposób naruszył w nim przepisy procesowe, uniemożliwiając wydanie rozstrzygnięcia, a do wydania rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. w zw z art. 18 u.p.e.a. W ocenie Sądu, bezzasadne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia ww. przepisów. Przede wszystkim bezzasadnie zarzuca skarżący, że w sprawie niedopuszczalne było uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji w całości, mimo że postanowienie to zaskarżone zostało jedynie w części. Organ prawidłowo wywiódł, że częściowe zaskarżenie rozstrzygnięcia możliwe jest wówczas, gdy zawiera ono rozstrzygnięcia wyodrębnione, mogące samodzielne funkcjonować w obrocie prawnym. Postanowienie organu pierwszej instancji takich rozstrzygnięć nie zawierało. Sprawa dotycząca zarzutów stanowi jedną całość merytoryczną, mającą za zadanie ocenę postępowania egzekucyjnego jako całości i stwierdzenie, czy może się ono dalej toczyć, czy też istnieją podstawy do jego zakończenia (poza zarzutem zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, którego zasadność - jako jedynego - nie skutkuje umorzeniem całego postępowania egzekucyjnego, lecz zastosowaniem innego środka o mniejszym stopniu uciążliwości). Ponadto przepis art. 104 § 2 k.p.a., w myśl którego decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji, z którego wywodzone jest prawo do częściowego zaskarżania decyzji, nie ma zastosowania do postanowień. Stanowi o tym art. 126 k.p.a., tj. przepis odsyłający, w którym jednak brak jest odesłania do art. 104 k.p.a. W konsekwencji prawidłowo organ odwoławczy poddał ocenie w postępowaniu zażaleniowym zaskarżone postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w całości. W wyniku tejże oceny organ stwierdził, że Dyrektor Oddziału ZUS nieprawidłowo rozpoznał zarzut wykonania obowiązku, nie biorąc pod uwagę tego, że dla wykazania zasadności tego zarzutu relewantne są wyłącznie wpłaty dokonane na poczet zobowiązania przed datą wszczęcia egzekucji. Wpłata dokonana po wszczęciu egzekucji pozostaje nieistotna dla oceny tego zarzutu. Z zaskarżonego postanowienia wynika natomiast, że organ egzekucyjny nie ocenił zarzutu wykonania obowiązku w podany powyżej sposób. Dyrektor Oddziału ZUS przyjął bowiem jako mające znaczenie prawne dla sprawy wpłaty dokonane przez zobowiązanego po dniu wszczęcia egzekucji administracyjnej. Tymczasem prawidłowe rozpoznanie tego zarzutu winno skupić się tylko i wyłącznie na wpłatach mających miejsce przed tą datą. Aby prawidłowo rozpoznać wskazany zarzut, organ egzekucyjny winien precyzyjnie ustalić aktualny na dzień 31.08.2017 r. stan niepokrytych należności dochodzonych na podstawie określonych tytułów wykonawczych. Zatem tylko uznanie, że wszystkie należności objęte danym tytułem wykonawczym zostały wykonane przed datą 31.08.2017 r., obliguje organ egzekucyjny do umorzenia "całości postępowania egzekucyjnego" prowadzonego na jego podstawie. W sytuacji, gdy w podanej dacie, tytuł wykonawczy będzie obejmować częściowo niewykonany obowiązek, należy postąpić dwutorowo: 1) w zakresie obowiązku wykonanego - uznać w tej części powołany zarzut i umorzyć postępowanie egzekucyjne, co do tej części; 2) w zakresie obowiązku niewykonanego - odmówić uznania tego zarzutu za zasadny, co do tej części. Prawidłowo uznał Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, że Dyrektor Oddziału ZUS, wydając postanowienie, naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy jednocześnie podkreślić, że stwierdzenie, iż zachodzi częściowa zasadność zarzutu wykonania obowiązku implikuje konieczność sporządzenia stosownych obliczeń co do wymagalności danych jego części. Zachowując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie mógł postąpić inaczej, jak skierować w tej sytuacji sprawę do ponownego rozpoznania przez organ egzekucyjny. Wobec powyższego, za przedwczesne uznać należy dokonywanie oceny pozostałych zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego zgłoszonych przez zobowiązanego. Zarzuty te w pierwszej kolejności rozpoznać powinien organ pierwszej instancji, przy uwzględnieniu wskazań wynikających z postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 14 listopada 2018 r. Reasumując, w opinii Sądu, przy przyjętej przez organ odwoławczy argumentacji, wydanie postanowienia kasacyjnego było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Wskazane uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały bowiem koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wypełnił przy tym dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom z art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. Fakt, że organ zajął stanowisko odmienne od oczekiwanego przez stronę, nie uzasadnia zarzutu naruszenia wskazanych przepisów. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.