I SA/Gd 350/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę. Wnioskiem z dnia 5 października 2010 r. J. M. – zwany dalej skarżącym – zwrócił się o umorzenie należności z tytułu składek, uzasadniając to problemami zdrowotnymi i dramatyczną sytuacją życiową. Decyzją z dnia 30 grudnia 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia zadłużenia w kwocie 20.815,89 zł obejmującego należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu tej decyzji ZUS wskazał, że skarżący podlegał ubezpieczeniom z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej i jako płatnik składek był zobowiązany obliczać, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. Skarżący z obowiązku tego się nie wywiązał, a w konsekwencji na jego koncie powstało zadłużenie. Następnie ZUS stwierdził, że w sprawie nie występuje żadna z okoliczności wskazanych w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) – zwanej dalej ustawą – pozwalających na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dalej wskazał, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) – zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym skarżący mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Dnia 30 kwietnia 2009 r. zaprzestał prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej z uwagi na problemy zdrowotne. Obecnie jest osobą częściowo niezdolną do pracy i z tego tytułu do dnia 30 września 2013 r. jest uprawniony do świadczenia rentowego w wysokości 923,96 zł brutto miesięcznie (792,80 zł netto). Matka skarżącego pobiera świadczenie rentowe w wysokości 2.120,47 zł brutto (1939,73 zł netto), w tym dodatek pielęgnacyjny w kwocie 181,10 zł. Budżet domowy skarżącego zasilany jest więc kwotą około 2.700 zł miesięcznie, a udokumentowane przez niego wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego wynoszą około 600 zł. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej skarżący oświadczył, że poszukuje możliwości dorobienia do renty. W 2009 r. skarżący uzyskał łączny dochód w wysokości 10.483,59 zł. Skarżący posiada rachunek bankowy, na który wpływają środki finansowe, oraz jest współwłaścicielem wraz z bankiem samochodu osobowego marki Toyota Carina 2.0 TD z 1996 r. o szacunkowej wartości 7.000 zł. Skarżący reguluje zobowiązania wobec banków, których spłata wynosi łącznie około 1.300 zł miesięcznie. Ponadto zgodnie z oświadczeniem ponosi koszty związane z leczeniem w wysokości ok. 150 zł. Mając na uwadze ustalone okoliczności faktyczne, ZUS stwierdził, że uregulowanie obciążających skarżącego zobowiązań publicznoprawnych będzie stanowiło utrudnienie w zaspokajaniu jego potrzeb. Jednakże norma zawarta w art. 28 ust. 3a ustawy uprawnia do uznaniowego wyrażenia zgody na umorzenie należności z tytułu składek. Nie oznacza to pełnej dowolności przy rozstrzyganiu wniosku, bowiem wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia, należy mieć na uwadze dbałość o ważny interes strony, ale także fakt, że umorzenie jest nadzwyczajną formą wygaśnięcia wymagalnych należności z tytułu składek, będącą odstępstwem od zasady równego traktowania wszystkich ubezpieczonych, wynikającej z art. 2a ustawy. Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2011 r. skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że mieszka chwilowo u matki, która ponosi wszelkie koszty związane z mieszkaniem, nie ma z nią wspólnego budżetu, a jedyne pieniądze, jakimi dysponuje, to renta w wysokości 792,80 zł. Skarżący podał też, że w 2010 r. matka wsparła go dwukrotnie pożyczką w wysokości 1300 zł oraz 1450 zł. Podkreślił, że nagła choroba, wykryta w 2008 r., uniemożliwiła mu normalne funkcjonowanie zawodowe, a przeprowadzona operacja nie przywróciła zdrowia, co potwierdził lekarz orzecznik ZUS, uznając go za całkowicie niezdolnego do pracy w okresie od maja 2009 r. do lipca 2010 r., a następnie częściowo niezdolnego do pracy w okresie od 31 lipca 2010 r. do 30 września 2013 r. Skarżący oświadczył, że jego 83-letnia matka jest chora i wymaga opieki i z tych względów z nią mieszka oraz wskazał, że jego samochód jest powypadkowy i jego realna, proponowana mu w komisach wartość, tj. około 3.000 zł, nie pokrywa zadłużenia z tego tytułu wobec banku. Podniósł też, że spłata zaciągniętych przez niego przed chorobą kredytów pogłębia jego trudną sytuację i jest przedmiotem żmudnych negocjacji z bankami, a on nie posiada żadnego majątku, który dałoby się spieniężyć, by pokryć zaległości. Konkludując, skarżący wskazał, że przewlekłe skutki choroby w postaci pooperacyjnego upośledzenia aparatu mowy, konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorą matką oraz wiek 60 lat, praktycznie pozbawiają go możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na opłacenie należności i zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzją z dnia 21 lutego 2011 r. ZUS utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie w sprawie, wywodząc w jej uzasadnieniu jak poprzednio. W skardze na decyzję ZUS z dnia 21 lutego 2011 r. skarżący wniósł o jej uchylenie jako niezgodnej z art. 28 ust. 3a ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że ze względu na: 1) skutki nagłej choroby oraz wiek pozbawiające go możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na opłacenie należności i zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, 2) całkowitą, a następnie częściową niezdolność do pracy, 3) konieczność sprawowania opieki nad 83-letnią, chorą matką, spełnia w całości warunki zawarte w rozporządzeniu. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, wskazując na uznaniowy charakter zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Na wstępie rozważań należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c) p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżoną decyzję ZUS z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepisy dające ww. organowi możliwość umorzenia należności z tytułu składek skonstruowane są na zasadzie uznania administracyjnego. Powyższe oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności każdorazowo przysługuje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, który w razie stwierdzenia przesłanek umorzenia może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Przesłanki te wymienione zostały w art. 28 ust. 3 ustawy. W przypadku stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w tym przepisie, ZUS, podejmując decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy, pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Jednakże pomimo braku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności ustawodawca przewidział możliwość umarzania zaległości w uzasadnionych przypadkach, w odniesieniu do ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia (art. 28 ust. 3a ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia). Przypadek ten ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z przywołanymi przepisami, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy 1) opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżący podnosi, że spełnia powyższe kryteria, a zatem ZUS, nie umarzając mu należności z tytułu składek naruszył powyższe regulacje. Sąd stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny z uwagi na uznaniowy charakter zaskarżonej decyzji. W tym miejscu wskazać trzeba, że uznanie administracyjne oznacza, iż ustawodawca pozostawił w gestii organów administracyjnych zarówno ocenę okoliczności faktycznych sprawy, jak i stwierdzenie istnienia bądź nieistnienia przesłanek ustawowych umorzenia. Jeżeli organ administracyjny przeanalizował, czy powyższe przesłanki wystąpiły i odpowiednio uzasadnił swoją decyzję, to do niego należy wybór rozstrzygnięcia. Ocena, czy w konkretnym przypadku istnieją przesłanki umorzenia, winna być dokonana przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych ustalonych w trakcie prowadzonego postępowania na podstawie całego zebranego materiału dowodowego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się zatem do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, a w szczególności do stwierdzenia, czy organ administracyjny uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Innymi słowy kontroli sądowej w istocie podlega jedynie poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wynikających zeń konkluzji. Skoro zatem, jak zostało wyżej powiedziane, sądowa kontrola decyzji o charakterze uznaniowym obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania wyboru, to Sąd nie jest uprawniony, ani do oceny słuszności, ani celowości zaskarżonej decyzji, gdyż nie jest władny wkraczać w sferę uznania organów podatkowych. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu organ administracyjny zebrał materiał dowodowy, który pozwalał na dokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a zaskarżone rozstrzygnięcie dokonane zostało po wszechstronnym ich rozpatrzeniu. Wbrew zarzutom skargi ZUS wziął pod uwagę trudną sytuację finansową skarżącego, w której upatruje on istnienia przesłanki umorzenia. Dokonany przez organ administracyjny wybór rozstrzygnięcia, polegający na odmowie umorzenia należności z tytułu składek, jest zaś zagadnieniem natury słusznościowej, które uchyla się spod kontroli Sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.