I SA/Gd 353/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędzia WSA Danuta Oleś (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi "A" z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 28 października 2009 r. ustalającą "A" z siedzibą w G. kwotę dotacji 1.750 zł przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy Miasta G. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym: W wyniku złożenia oferty, umową zawartą w dniu 3 marca 2008 r. Gmina Miasta G. zleciła "A" wykonanie zadania publicznego pod nazwą "Szkolenie dzieci i młodzieży w dyscyplinie płetwonurkowanie oraz pięciobój nowoczesny (dwubój, trójbój)". Zgodnie z załącznikiem Nr 2 pkt 4 do umowy na ten cel przyznano dotację celową w wysokości 3.500 zł, która powinna być wykorzystana na "wynagrodzenie 5 trenerów prowadzących zajęcia z grupami dzieci i młodzieży - około 135 osób". Kwota dotacji miała zostać przekazana w dwóch transzach po 1.750 zł. Po przekazaniu I transzy "A" złożył sprawozdanie, z którego wynika, że dotacja wykorzystana została na opracowanie programu szkoleniowego sekcji płetwonurkowania w kwocie 875 zł i sekcji pięcioboju nowoczesnego w kwocie 875 zł. Po przeanalizowaniu materiału zgromadzonego w sprawie Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 28 października 2009 r. postanowił ustalić kwotę dotacji do zwrotu w wysokości 1.750 zł oraz określił termin naliczania odsetek za zwłokę od ww. kwoty, naliczanych jak od zaległości podatkowych – od dnia 10 marca 2008 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że opracowanie przez dwie osoby programu szkolenia dla sekcji płetwonurkowania oraz sekcji pięcioboju nowoczesnego nie jest tożsame z faktycznie prowadzonym szkoleniem dzieci i młodzieży przez 5 trenerów w określonym czasie i za określoną stawkę przez okres półroczny. Tym samym organ uznał, że "A" bez uzgodnienia ze zleceniodawcą samowolnie zmienił warunki umowy, wobec czego istniały podstawy do wypowiedzenia umowy z dnia 3 marca 2008 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożył prezes "A". W uzasadnieniu odwołania wskazał, iż otrzymane środki zgodnie z umową zostały wykorzystane na sfinansowanie pracy dwóch instruktorów, którzy w okresie od 3 marca 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. przeszkolili 80 osób. Przygotowanie programu szkoleniowego stanowiło część pracy trenerów, natomiast zatrudnienie pozostałych 3 instruktorów miało zostać dofinansowane ze środków pochodzących z II transzy dotacji. Wskazał na definicję pojęcia "dofinansowanie" i wyprowadził wniosek, że skoro Gmina użyła sformułowania "dofinansowanie dla 5 trenerów", to tym samym była świadoma, że część zadań trenerskich zostanie sfinansowana z innych źródeł lub zostaną one wykonane nieodpłatnie. Jeśli było inaczej, to nie pozostaje im nic innego, jak stwierdzić błędną interpretację zapisów umowy dokonaną zarówno przez "A" jak i przez Gminę. Zadanie objęte umową miało być realizowane do dnia 31 grudnia 2008 r. za kwotę 3.500 zł i dopiero po upływie tego okresu możliwe byłoby wyciągnięcie wniosku o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. W ocenie "A", kwota 1.750 zł została wydatkowana w obrębie zadania wyznaczonego umową. Organowi pierwszej instancji "A" zarzucił naruszenie art. 9 K.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz udzielenie wskazówek, które wprowadziły w błąd. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 stycznia 2010 r. utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowa sprawa jest rozpatrywana po raz drugi z uwagi na wcześniejsze uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z przyczyn formalnych. Kolegium uznało wówczas, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania, tj. nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, czym naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Dalej organ drugiej instancji uznał, że opracowanie przez 2 osoby programu szkolenia dla sekcji płetwonurkowania oraz sekcji pięcioboju nowoczesnego nie jest tożsame z faktycznie prowadzonym szkoleniem dzieci i młodzieży przez 5 trenerów w określonym czasie i za określoną stawkę przez okres półroczny. Tym samym zdaniem organu dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem tj. w sposób określony w załączniku nr 2 do umowy z dnia 3 marca 2008 r. W tej sytuacji należało orzec o zwrocie dotacji na podstawie art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej jako "u.f.p."). W tak ustalonym stanie faktycznym Kolegium stwierdziło, iż decyzja organu pierwszej instancji nie nosi cech dowolności i nie narusza przepisów proceduralnych wobec czego utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. "A" reprezentowany przez pełnomocnika w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego Strona skarżąca wniosła o przesłuchanie w charakterze strony prezesa "A" Z.S. oraz o przesłuchanie jako świadka głównej księgowej "A" R.K. Pełnomocnik strony zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyjęcie, że nastąpiło wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a tym samym wydanie decyzji o zwrocie dotacji bez podstawy prawnej tj. art. 145 ust. 1 u.f.p. Powołując się na art. 174 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik strony wskazał naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 oraz art. 9 K.p.a., w ten sposób, iż nie uwzględniono w postępowaniu przed organami obu instancji, że "A" działał pod dyktando pracownika organu. Jednocześnie podniesiono, że organy nigdy nie przedstawiły żadnych zarzutów, co do nieprawidłowości sprawozdania w zakresie ujęcia kosztów przygotowania programu szkolenia do ogólnych kosztów szkolenia. Dodatkowo skarżący zarzucił SKO naruszenie art. 107 K.p.a., poprzez uznanie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z umową nie uwzględniając argumentów strony. Organ odwoławczy nie odniósł się do ww. zarzutów i nie podał przyczyn, dla których ich nie uwzględniło. Pełnomocnik skarżącej wskazał na naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez nie przeanalizowanie zarzutów zgłaszanych przez stronę oraz korespondencji potwierdzającej, iż strona działała pod wpływem błędu, w który wprowadzili ją pracownicy organu w trakcie przedstawiania i korygowania sprawozdania z wykorzystania I transzy dotacji. Zdaniem strony, organ naruszył art. 8 K.p.a., ponieważ nie wskazał w jakim celu wzywał "A" do przedstawienia programów szkoleniowych skoro uważał, iż wykraczają one poza przedmiot umowy, co spowodowało, że strona nie złożyła wniosków dowodowych myśląc, że jej wcześniejsze argumenty zostały uwzględnione. Skarżąca zaznaczyła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do tych zarzutów przyjmując, że skoro opracowanie programu szkolenia nie zostało ujęte w harmonogramie to jest działaniem wykraczającym poza ustalenia umowne, a więc dotacja wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem. "A" podniósł, że organ sprawdzając przedstawione sprawozdanie powinien był wskazać stronie, iż jest to błąd, gdyż wykracza poza zakres umowy. Dalej strona skarżąca stwierdziła, że organ pierwszej instancji wykazał się dużą dozą złej woli i brakiem profesjonalizmu, wprowadzał stronę w błąd wzywając ją do sprostowania sprawozdania, ale nie podając w jakim zakresie, czym naruszył zasadę przewidzianą w art. 9 K.p.a. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji nie odniosło się do tych zarzutów. Zdaniem strony organ drugiej instancji powinien był odnieść się do treści przedstawionej korespondencji i przeanalizować czy wydanie decyzji nakazującej zwrot dotacji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym. W ocenie strony w ogóle nie powinno dojść do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu dotacji oraz do wydania decyzji, gdyż organ pierwszej instancji ze swych wadliwych działań i wprowadzenia strony w błąd wyciągnął korzystne dla siebie skutki. Stwierdzono, ze strona nie wykorzystała dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a jedynie wpisała do sprawozdania czynności, które jako strona umowy, uważała za prawidłowe i mieszczące się w zakresie umowy, a druga strona nie poinformowała jej, że jest to nieprawidłowe i uniemożliwiła jej w ten sposób poprawienie sprawozdania, a następnie wszczęła postępowanie w sprawie zwrotu dotacji. Tym samym należy uznać, że organ bez podstawy prawnej wszczął postępowanie w trybie art. 145 ust. 1 u.f.p., gdyż nie nastąpiło wykorzystanie dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasową argumentację oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania podatkowego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.) Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności do tylko zarzutów i wniosków skargi. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przepis art. 145 ust. 1 u.f.p. stanowi, że dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie określonym powyżej, na organie spoczywa obowiązek wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu oraz termin, od którego nalicza się odsetki. W zakresie trybu ustalania kwoty dotacji podlegającej zwrotowi wraz z odsetkami oraz procedury zwrotu stosuje się przepisy działu III (zobowiązania podatkowe) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (art. 146 ust.3 i 4 u.f.p.) Zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 219, poz. 1706) straciła moc ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Jednak z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. wynika, iż dotacje udzielone przed dniem 1 stycznia 2010 r., podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Rozpatrując sprawę Sąd przeanalizował treść oferty z dnia 6 grudnia 2007 r. oraz treść umowy zawartej w dniu 3 marca 2008 r. pomiędzy Gminą Miasta G. a "A" oraz załączników do tej umowy. W umowie zostało zapisane, iż jej przedmiotem jest wykonanie zadania publicznego pod nazwą "Szkolenie dzieci i młodzieży w dyscyplinie płetwonurkowanie oraz pięciobój nowoczesny (dwubój, trójbój)". Z załącznika Nr 2 pkt 4 do umowy wynika, że na realizację celu określonego w umowie przyznano dotację celową w wysokości 3.500 zł, która powinna być wykorzystana na "wynagrodzenie 5 trenerów prowadzących zajęcia z grupami dzieci i młodzieży - około 135 osób". Kwota dotacji miała zostać przekazana w dwóch transzach po 1.750 zł. Ze sprawozdania złożonego przez skarżący "A"w celu rozliczenia I transzy dotacji wynika, że dotacja wykorzystana została na opracowanie programu szkoleniowego sekcji płetwonurkowania w kwocie 875 zł i sekcji pięcioboju nowoczesnego w kwocie 875 zł. Później "A" przedłożył oświadczenie, iż zadanie objęte umową zostało wykonane, a wszyscy instruktorzy pracowali społecznie. Zdaniem Sądu rację ma organ odwoławczy twierdząc, iż treści umowy z dnia 3 marca 2008 r. oraz z załącznika do niej nie wynika, aby zadanie obejmowało opracowanie programu szkoleniowego. Jeżeli dla realizacji zadania konieczne było opracowanie programu szkoleniowego wówczas zapis taki winien znaleźć się w umowie lub stanowiącym jego cześć załączniku. Podkreślenia wymaga, iż również w ofercie z dnia 6 grudnia 2007 r. "A" nie wskazał na konieczność opracowania programu szkoleniowego. Zdaniem Sądu zaniedbania w tym zakresie obciążają "A", czego konsekwencją jest orzeczony przez Prezydenta Miasta G. obowiązek zwrotu dotacji w kwocie 1.750 zł. W kontekście poczynionych ustaleń Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta G. oraz zaskarżona decyzja organu odwoławczego są zgodne z 145 ust. 1 u.f.p. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje podnoszony przez stronę skarżącą fakt, iż kwota dotacji została zrealizowana w obrębie zadania, co zdaniem "A" wynika z przedłożonego oświadczenie, że wszyscy instruktorzy prowadzący zajęcia w ramach realizowanego zadania pracowali społecznie w terminie od 3 marca 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. W umowie zawartej z Gminą Miasta G. określone zostało zadanie, na które została udzielona dotacja. Środki z dotacji mogły być przeznaczone jedynie na wynagrodzenia dla trenerów za prowadzenie zajęć szkoleniowych dzieci i młodzieży w określonym terminie, w dyscyplinie płetwonurkowanie oraz pięciobój nowoczesny (dwubój, trójbój). Istotne jest nie tylko samo zrealizowanie zadania, na które została zawarta umowa lecz równie ważne jest przeznaczenie środków uzyskanych z dotacji na cel wskazany w umowie (załącznik nr 2). W ocenie Sądu postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa procesowego, a zatem nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8, art. 9 i art. 107 K.p.a. Zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W myśl art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a wydane rozstrzygnięcie nie narusza wynikającej z art. 80 K.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, zgodnie z którą, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaskarżona decyzja zawiera elementy wymienione w art. 107 § 1 K.p.a., a jej uzasadnienie jest zgodne z art. 107 § 3 K.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie jest prawdziwe twierdzenie skargi, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze a priori przyjęło, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z umową, gdyż ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W zakresie zarzutu, iż skarżący "A" został błędnie poinformowany o trybie postępowania i działał pod dyktando pracowników organu, Sąd uznał, że sprowadza się on do zakwestionowania przez skarżącego zasady zaufania do organów państwa. W ocenie Sądu w aktach sprawy, brak jest dowodów potwierdzających prawdziwość tego zarzutu. Odnosząc się do zawartych w skardze wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze strony prezesa "A" Z.S. oraz o przesłuchanie jako świadka głównej księgowej "A" R.K. należy wskazać, iż są one sprzeczne z art. 106 § 3 P.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ten sposób realizowana jest zasada, zgodnie z którą kontrola legalności zaskarżonego aktu jest oparta na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Końcowo Sąd pragnie zauważyć, iż autor skargi błędnie oparł ją na art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., które to przepisy dotyczą wyłącznie podstaw skargi kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając, w oparciu o art. 145 P.p.s.a. a contrario, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz nie zaistniały przesłanki skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, bądź stwierdzeniem wydania z naruszeniem prawa, na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.