I SA/Gd 357/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi H. H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. I SA/Gd 357/12 UZASADNIENIE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w związku z wnioskiem skarżącego H. H. o ponowne rozpoznanie sprawy, skarżoną decyzją z 14 lutego 2012r., na podstawie m.in. art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 i art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2004 r. (Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej jako u.s.u.s.), utrzymał w mocy decyzję ZUS z 2 grudnia 2011r. odmawiającą skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy wraz z odsetkami i kosztami upomnienia. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 18 kwietnia 2008r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczenia składek dla których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. nr 78, poz. 465; dalej jako rozporządzenie 2008), wpłaty składek na ubezpieczenia, dokonane przez płatnika po terminie określonym w ustawie, powinny obejmować również odsetki za zwłokę. Wskazano, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje możliwość umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności do czego upoważnia art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w oznaczonych ściśle przypadkach, które w sprawie nie wystąpiły. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365; dalej jako rozporządzenie 2003), należności z tytułu składek mogą być umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności w oznaczonych ściśle przypadkach, które w sprawie nie wystąpiły. Organ wskazał, że w sprawie nie zachodzi okoliczność całkowitej nieściągalności należności stwierdzając, cyt.: (...) biorąc pod uwagę Pana obecną sytuację finansową, należy wskazać, iż ustawodawca gwarantuje zobowiązanemu kwotę wolna od potrąceń, pozostającą do jego dyspozycji (...), przypominając, że ustawowym i statutowym obowiązkiem ZUS jest realizacja przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w tym realizacja obowiązku płatników w zakresie terminowego opłacenia składek na poszczególne fundusze. Skarżący zaś utrzymuje się z renty rodzinnej i ma możliwość spłaty zadłużenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi przytoczył swe dotychczasowe stanowisko w sprawie – utrzymuje się z renty rodzinnej w wysokości 724 zł. Po opłaceniu czynszu i kosztów energii elektrycznej pozostaje mu kwota 24 zł. Jest osobą samotną. Żyje w ubóstwie. Nie jest w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych; jest chory. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: I. Skarga jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym decyzja podlega uchyleniu z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 rok, Nr 153, poz.1270 z późn. zm.; p.p.s.a.). II. W ocenie Sądu organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję uchybił obowiązkowi wynikającemu z treści art. 15 k.p.a., wyrażającego zasadę dwuinstancyjności postępowania i art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stanowiącego, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Tak więc, dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, nr 7, poz. 82). Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem. Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie – odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne – w każdej rozpoznanej sprawie – a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw. Reasumując powyższe: zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. III. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę z wniosku skarżącego o umorzenie należności ograniczył się jedynie do zacytowania przepisów mogących mieć w sprawie zastosowanie – natomiast całkowicie zaniechał przywołania faktów, które uznał za udowodnione i wskazania dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; w uzasadnieniu skargi nie zawarto nawet listy zgromadzonych dowodów w sprawie, nie mówiąc już o przedstawieniu ustalonego w toku postępowania stanu faktycznego sprawy czy zaprezentowanie jakiejkolwiek analizy tego stanu faktycznego. Na stronie pierwszej uzasadnienia skarżonej decyzji znajduje się jedynie zdanie następujące: (...) w związku z odmową umorzenia, złożył Pan do wierzyciela wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu omawianego wniosku informuje Pan, że jedynym środkiem Pana utrzymania jest renta rodzinna. Pisze Pan, że w chwili obecnej, po potrąceniu, otrzymuje Pan 724,14 zł miesięcznie. Po uiszczeniu podanych przez Pana nal4ezności, jak czynsz i energia elektryczna, pozostaje Panu na wyżywienie suma 24 zł. Pisze Pan, że obecnie nie ma Pan ani na jedzenie, ani na lekarstwa, ani na ubranie. Podaje Pan, że Jego ubóstwo, na dzień sporządzenia wniosku (...) jest totalne. Wskazuje Pan na brak możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (...). Dalsza część uzasadnienia to przypomnienie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz arbitralne stwierdzenie, że w sprawie nie występują przesłanki nieściągalności. Wskazano również na obowiązki ZUS. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji, zaskarżona decyzja nie spełnia podstawowego wymogu, wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 3, pkt 4a i pkt 5 u.s.u.s., nie wiadomo jednakże, w oparciu o jakie dowody i ustalenia faktyczne organ doszedł do tego wniosku. Podobnie uzasadnienie w zakresie braku przesłanek zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczności uzasadniające umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności zostały zdefiniowane przepisami § 3 ust. 1 rozporządzenia 2003, który nakłada na zobowiązanego obowiązek wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Zaakcentować przy tym należy, że obowiązek wykazania istnienia omawianej przesłanki umorzenia należności obciąża skarżącego, jako wnioskodawcę - a nie organy, jednakże rolą organu, który chciał ocenić w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. okoliczności przedstawione przez skarżącego było ustalenie wysokości kosztów jego utrzymania, w tym kosztów leczenia oraz zestawienie ich z comiesięcznymi dochodami, uwzględniając przy tym stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji. Te ustalenia powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ponadto należy mieć na względzie, że ubezpieczenie społeczne jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspakajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego. Powyższych ustaleń i rozważań zabrakło, zdaniem Sądu orzekającego, w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. Organ odwoławczy skoncentrował się na wyjaśnieniu podstawy prawnej, pomijając część faktyczną uzasadnienia. Tymczasem wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne wyrażone w kończącej postępowanie decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 7 k.p.a.). Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego (kompletnego) materiału dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i tym samym trafności merytorycznej rozstrzygnięcia. IV. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący mieszka sam. Nie posiada nieruchomości (pismo z 16 stycznia 2012r. Departamentu Informatyzacji i Rejestrów Sądowych Centralna Informacja o Zastawach Rejestrowych, Krajowego Rejestru Sądowego oraz Ksiąg Wieczystych; karta 59). Na stronie 46-47 znajduje się Analiza finansowa, z której wynika, że skarżący nie uzyskuje dochodów z tytułu umów o pracę, zlecenia, czy o dzieło. Nie posiada dochodów z innych źródeł, poza rentą rodzinną, przyznaną od 1 grudnia 2010r. (w kwocie 121,35 brutto; 1027,97 zł netto). Wskazano, że miesięcznie na czynsz, energię, gaz skarżący wydaje 700 zł miesięcznie; na leczenie wydaje kwotę 300 zł miesięcznie. W dokumencie tym wskazuje się na brak informacji o pozostałym zadłużeniu strony, braku dokumentacji medycznej. Zawarto informację, że prowadzona jest egzekucja z renty w wysokości 303,83 zł. Skarżący prowadził działalność gospodarczą od 1 kwietnia 2005r. do 21 września 2006r. Z akt sprawy nie wynika, aby organ zwracał się do skarżącego o nadesłanie dowodów związanych z jego twierdzeniem że jest chory i koszt jego leczenia to kwota 300 zł miesięcznie. Skarżący złożył oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym (k. 21-23), z której wynika, że jest wdowcem. W informacji Urzędu Skarbowego (k. 43 akt) wskazuje się natomiast, że skarżący zawarł 12 stycznia 2010r. umowę darowizny lokalu mieszkalnego z P. H. W związku z tym wypada raz jeszcze wskazać, że nie wystarczy w aktach postępowania administracyjnego zgromadzić materiał dowodowy. Organ musi dokonać jego oceny i szczegółowej analizy i musi to zawrzeć w uzasadnieniu swej decyzji. Również po to by sąd administracyjny mógł zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 p.p.s.a., dokonać kontroli sądowej zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Kontrola ta sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem – co należy podkreślać w tego typu sprawach - sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym rozstrzygnięciu, przeprowadzi ustalenia faktyczne właściwe i niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy dot. umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek i oceny zasadności umorzenia. Nie przesądzając wyniku sprawy, mając na uwadze również treść dokumentu znajdującego się na stronie 43 akt postępowania (który należy przeanalizować w odniesieniu do tej sprawy; z dokumentu tego wynika, że skarżący nie jest osobą samotną, ma rodzinę i dokonał uprzedniego obrotu prawami majątkowymi), należy również uzupełnić materiał dowodowy o niezbędne do tego dane, w tym o dowody tego, że skarżący jest chory oraz o dowody jaką kwotę wydaje miesięcznie na niezbędne leczenie i leki. Stwierdzenie nieściągalności zaległości z tytułu nieuregulowanych składek będzie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego i poczynienia miarodajnych ustaleń faktycznych, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. W razie stwierdzenia braku przesłanki nieściągalności należności z tytułu nieuregulowanych składek organ będzie zobowiązany rozważyć możliwość umorzenia ww. należności w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę a prawnie równowartościowych rozwiązań zgodnie z celami w ustawie określonymi. Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. EK