I SA/Gd 359/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędzia NSA Joanna Zdzienicka- Wiśniewska, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 13 marca 2024 r., nr SKO.420.21.2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowieniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: SKO), działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 104 § 1, art. 127 § 1 i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania A.S. (dalej: Wnioskodawca, Skarżący) od pisma Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. nr DRSON.703.2-11/24 z dnia 2 lutego 2024 r., działającego z upoważnienia Starosty B., informującego o negatywnym ustosunkowaniu się do wniosku o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zakupu laptopa stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny: A.S. wystąpił do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. z wnioskiem o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zakupu laptopa. Pismem z dnia 2 lutego 2024 r., Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B., poinformował Wnioskodawcę o negatywnym ustosunkowaniu się do wniosku o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zakupu laptopa. Wnioskodawca wniósł odwołanie od ww. pisma. W uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji i domaga się pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku. SKO stwierdzając niedopuszczalność wniesienia odwołania na wstępie podkreśliło, że stosownie do treści art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy ze strony organu pozytywnej jej załatwienia, organ powinien wydać decyzje administracyjną. Takie załatwienie sprawy jest gwarantem ochrony praw jednostki i realizacją zasady dwuinstancyjności i kontroli sądowej działania organów administracji publicznej w ramach wskazywanych powyżej jej kryteriów. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Jeśli sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienie, a strona wniosła odwołanie (zażalenie) od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, to organ odwoławczy jest zobowiązany stwierdzić niedopuszczalność odwołania (zażalenia) na podstawie art. 134 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2020 r. II SA/Wa 2819/19 – za pośrednictwem Systemu Informacji Prawnej Lex). Jednocześnie SKO zauważyło, że w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji prawnej – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Odmowa przyznania dofinansowania ze środków PEFRON powinna mieć formę decyzji administracyjnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2020 r. II SAB/Bd 69/19 - za pośrednictwem Systemu Informacji Prawnej Lex). W realiach rozpoznawanej sprawy, Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. pismem z dnia 2 lutego 2024 r., poinformował Wnioskodawcę o negatywnym ustosunkowaniu się do jego wniosku o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zakupu laptopa. Nie wydano w tym zakresie żadnej decyzji. PCPR w B. ograniczył się jedynie do wystosowania do strony pisma informacyjnego. W ocenie SKO będące przedmiotem odwołania strony pismo, tj. informacja z 2 lutego 2024 r. nie odpowiada minimalnym wymogom przewidzianym dla decyzji administracyjnej. W piśmie tym brak osnowy decyzji zawierającej rozstrzygnięcie i wskazania podstawy prawnej. Informacja na temat negatywnego ustosunkowania się do wniosku strony została zawarta w treści pisma. W piśmie tym nie zawarto żadnego pouczenia. Reasumując, SKO stwierdziło, że pismo Dyrektora PCPR w B. z dnia 2 lutego 2024 r., nie spełnia minimalnych wymogów przewidzianych dla decyzji administracyjnej. W ocenie SKO, organ w istocie uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej i de facto pozbawił stronę możliwości skorzystania z gwarantowanej Konstytucją RP, zasady dwuinstancyjności i kontroli sądowej działania organów administracji publicznej. Jednocześnie złożone przez stronę odwołanie, jako wniesione od pisma informacyjnego, a nie od decyzji administracyjnej, należało zdaniem SKO uznać za niedopuszczalne. Brak bowiem było w niniejszej sprawie przedmiotu zaskarżenia – nie została wydana decyzja administracyjna. Dodatkowo SKO wskazało, że po uprawomocnieniu się niniejszego postanowienia, organ winien pochylić się nad złożonym przez stronę wnioskiem i wydać w tym zakresie decyzję administracyjną. To umożliwiłoby stronie ewentualne skorzystanie z gwarantowanych Konstytucją RP uprawnień do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i kontroli sądowej decyzji administracyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie, skarżący wnosząc o jego uchylenie zarzucił naruszenie art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że przedmiotowe pismo z dnia 2 lutego 2024 r. wydane zostało w indywidualnej sprawie, przez uprawniony Organ, który wskazał jaką przesłanką kierował się zajmując dane stanowisko. Brak struktury pisma typowego dla wydawanych decyzji administracyjnych – co jako zasadnicze wskazał SKO nie powinno przesądzać w tej sytuacji o tym, że pisma tego nie można potraktować jako decyzji. Przez wadliwe rozstrzygnięcie SKO, Skarżący został niezasadnie pozbawiony możliwości merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia w jego sprawie administracyjnej. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym) na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu sąd bada jego zgodność z prawem w pełnym zakresie, z urzędu uwzględniając naruszenia prawa. Nie poprzestaje zaś jedynie na badaniu zarzutów podniesionych w skardze. Przepis ten, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowej. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność odwołania od skierowanego do Skarżącego pisma Dyrektora PCPR w B. z dnia 2 lutego 2024 r. o odmowie dofinansowania ze środków PFRON zakupu laptopa. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W zakwestionowanym w drodze odwołania piśmie z dnia 2 lutego 2024 r. Dyrektor PCPR w B. wprawdzie nie podał żadnej podstawy prawnej, niemniej jednak podstawą prawną rozpoznania przedmiotowego wniosku jest art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 44) oraz § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 926). Przepis art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d przywołanej ustawy stanowi, że do zadań powiatu należy dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Natomiast zgodnie z art. 35a ust. 2 pkt 1 tej ustawy zadania, o których mowa w ust. 1: w pkt 1 lit. a i c, pkt 6 oraz w pkt 9c w części dotyczącej rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych, a także w pkt 4, 5, 7 i 8 - są realizowane przez powiatowe centra pomocy rodzinie. Z kolei § 13 ust. 4 przywołanego rozporządzenia stanowi, że wysokość dofinansowania likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych wynosi do 95% kosztów przedsięwzięcia, nie więcej jednak niż do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia. Przy tym, z § 6 pkt 3 rozporządzenia wynika, że o dofinansowanie likwidacji barier w komunikowaniu się i technicznych może ubiegać się osoba niepełnosprawna, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności. Niewątpliwie zatem istnieje podstawa prawna do rozpatrywania spraw dofinansowania ze środków PFRON potrzeb osób niepełnosprawnych w zakresie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych. Zasadniczą formą powiadomienia wnioskodawcy o rozstrzygnięciu w przedmiocie wniosku o takie dofinansowanie (składanego na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia) jest zgodnie z § 12 ust. 3b tego rozporządzenia informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku, kierowana do strony w terminie 10 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Nadto, w myśl § 12 ust. 5 rozporządzenia, w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego wraz z dokumentami, o których mowa w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. b, właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania zawierające: 1) nieprzekraczalny termin dostarczenia przez wnioskodawcę dokumentów określonych w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. a, uwzględniający termin wskazany w ofercie, 2) zobowiązanie jednostki samorządu terytorialnego do przekazania dofinansowania, po spełnieniu warunku, o którym mowa w pkt 1, na konto świadczeniodawcy realizującego zlecenie w ciągu 10 dni od dnia otrzymania dokumentów. Zgodnie zaś z § 14 rozporządzenia podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Z przywołanych przepisów wynika, że pozytywne rozpatrzenie wniosku złożonego wraz z wymaganymi dokumentami skutkuje tym, że właściwa jednostka samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania, zaś w przypadku negatywnego załatwienia wniosku - informacja sporządzona w oparciu o § 12 ust. 3b rozporządzenia kończy postępowanie dotyczące przyznania dofinansowania. W przywołanym rozporządzeniu expressis verbis nie przewidziano możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Niemniej jednak, zgodnie z orzecznictwem w prawie administracyjnym obowiązuje domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej w przypadku wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. W zakresie pomocy w postaci dofinansowania ze środków PFRON Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wyrażał już konsekwentne stanowisko, że odmowa dofinansowania likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych spełnia minimalne wymogi przewidziane dla decyzji administracyjnej, która podlega kontroli administracyjnej w trybie postępowania odwoławczego (por. wyroki z dnia 11 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1090/09, 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I GSK 303/18, 9 listopada 2020 r. sygn. akt I GSK 2048/19 i 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 1787/18, I GSK 1788/18 i I GSK 1789/18 - dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Warto dodać, że nie ma dostatecznych podstaw, by uznać, aby tego rodzaju odmowa przyznania pomocy finansowej stanowiła inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem wskazane w tym przepisie przejawy działania organów administracji nie mają funkcji kreacyjnej, nie tworzą nowych stanów prawnych; ich rolą i funkcją może być stwierdzenie istnienia uprawnień lub obowiązków powstałych np. ex lege czy wynikających wprost z przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2566/21, CBOSA). Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przedstawione poglądy orzecznictwa w pełni podziela. Zatem odmowa dofinansowania, o którym mowa w art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d przywołanej ustawy (wyrażona przez właściwy organ w formie informacji pisemnej) powinna być kwalifikowana jako decyzja administracyjna, która podlega instancyjnej kontroli administracyjnej. Za takim stanowiskiem przemawia również konieczność zagwarantowania wnioskodawcy prawa do sądu, o którym stanowi w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Z tych wszystkich powodów należy przyjąć, że wyrażona w formie pisemnej odmowa przyznania dofinansowania jest decyzją administracyjną z wszelkimi tego konsekwencjami proceduralnymi, począwszy od możliwości wniesienia od niej odwołania do właściwego organu drugiej instancji. Potwierdzeniem dla powyższego jest także art. 66 tejże ustawy, który stanowi, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Przepis ten daje zatem możliwość zastosowania w omawianych sprawach art. 104 § 1 k.p.a., według którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przy tym ponownie warto przypomnieć - za stanowiskiem wyrażonym w uchwale NSA z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 1/12 (pkt 3.2. uzasadnienia uchwały) przywołanym w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2020 r. sygn. akt I GSK 2048/19 CBOSA), że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przyjmuje się, iż w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W obecnych uwarunkowaniach ustrojowych funkcjonowania administracji publicznej domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest bowiem konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). W takiej sytuacji tym bardziej konieczne jest zagwarantowanie wnioskodawcy możliwości wszczęcia skutecznej kontroli administracyjnej w trybie instancyjnym, której przedmiotem powinna być ocena, czy właściwy organ w sposób zgodny z prawem skorzystał z przysługujących mu kompetencji. W szczególności zaś to, czy należycie zbadał wniosek osoby ubiegającej się o pomoc finansową z PFRON pod kątem zaistnienia przewidzianych prawem przesłanek przyznania pomocy. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania osobie niepełnosprawnej dofinansowania w zakresie likwidacji barier w komunikowaniu się powinno nastąpić w formie decyzji, którą strona może kwestionować w drodze odwołania, a następnie w skardze do sądu administracyjnego. Wbrew stanowisku SKO, przedmiotowe pismo Dyrektora PCPR w B. z dnia 2 lutego 2024 r. zawiera wszystkie wymagane elementy, aby kwalifikować je jako decyzję administracyjną. Podsumowując, nieprawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym zakwestionowane przez skarżącego pismo-informacja w sprawie dofinansowania nie stanowi decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, wydany w tym zakresie akt, stanowiący w istocie decyzję, podlega kontroli w trybie odwoławczym. Z tych względów należało uznać, że skarżone postanowienie, w którym stwierdzono niedopuszczalność wniesionego odwołania, zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a., jak i przepisów art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a. Niewątpliwie też zastosowanie instytucji stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w takim stanie faktycznym i prawnym wskazywało na naruszenie zasad: 1) praworządności (art. 7 k.p.a.), zasady wzbudzania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Ponownie rozpatrując sprawę, SKO zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu i wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). W szczególności, prowadząc postępowanie odwoławcze, organ drugiej instancji przyjmie, że kwestionowane pismo Dyrektora PCPR w B. z dnia 2 lutego 2024 r. spełnia minimalne wymagania dla uznania go za decyzję administracyjną, gdyż zawiera takie niezbędne elementy decyzji określone w art. 107 § 1 k.p.a., jak oznaczenie organu i adresata, podpis osoby wydającej decyzję, datę jej wydania - a przede wszystkim rozstrzygnięcie. Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które niewątpliwe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zdeterminowało formalny charakter jej rozstrzygnięcia, konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.