I SA/Gd 413/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. z siedzibą w S. na zawiadomienie Urzędu Miejskiego w Słupsku z dnia 3 marca 2026 r. nr ZAWIK.1711.5.2026.WM w przedmiocie kontroli weryfikacji ilości dzieci uczęszczających do przedszkola w latach 2021-2025 oraz prawidłowości pobrania, wydatkowania i rozliczenia dotacji oświatowej otrzymanej z budżetu Miasta Słupska w latach 2021-2025 postanawia: odrzucić skargę F. z siedzibą w S. (dalej: Fundacja) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność polegającą na zawiadomieniu przeprowadzeniu kontroli w zakresie weryfikacji ilości dzieci uczęszczających do przedszkola w latach 2021-2025 oraz prawidłowości pobrania, wydatkowania i rozliczenia dotacji oświatowej otrzymanej z budżetu Miasta Słupska w latach 2021-2025. Fundacja wniosła o stwierdzenie bezprawności czynności organu, zobowiązanie go do zaniechania czynności kontrolnych, do czasu ustania przeszkody, tj. niezdolności do pracy osoby reprezentującej Fundację i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Miasto Słupsk wniosło o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji A.P.do złożenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Nie mieści się bowiem w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Przedmiotem skargi strony jest czynność polegająca na zawiadomieniu o kontroli w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu Gminy. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, że w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjnych stosunków prawnych. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak wymienione w art. 4 p.p.s.a. spory o właściwość, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Zaskarżone zawiadomienie o kontroli nie jest żadną z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. spraw, na które Fundacja mogłaby wywieść skuteczną skargę. Przedmiotowe pismo z całą pewnością nie jest decyzją administracyjną wskazaną w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. ani postanowieniem, w o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. Skarga strony nie może być również kwalifikowana jako wniesiona na sprawy wymienione w art. 3 § 2 pkt 4a - 9 p.p.s.a. Głębszej analizy wymaga kwalifikacja zaskarżonej czynności przez pryzmat art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż w tym przepisie wymieniono "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". W orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, LEX nr 125767) przyjmuje się, że w komentowanym przepisie chodzi o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów. Z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika też, że wymienione akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny oraz, że akty te lub czynności muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ponadto zredagowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i bezpośredniego normatywnego otoczenia tego przepisu (art. 3 § 2 pkt 1-3 oraz pkt 4a-9 p.p.s.a.) skutkuje tym, że rzeczywisty zakres czynności poddanych na jego podstawie kognicji sądów administracyjnych jest w pierwszym rzędzie uzależniony od dorobku orzecznictwa (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu..., s. 57). I tak, Naczelny Sąd Administracyjny uznał m.in., że przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w ww. przepisie należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne wywołujące określone skutki prawne (uchwała NSA z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03, LEX nr 81935) oraz, że przez "czynność" należy rozumieć czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez organ administracji publicznej, dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, LEX nr 34730). W literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie ww. przepisu mogą być czynności, które mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowień, ponieważ te ostatnie są objęte kontrolą sądową na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., i są podejmowane w sprawach indywidualnych ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., muszą mieć charakter publicznoprawny z tego powodu, że tylko w takim zakresie dopuszczalna jest kontrola sądów administracyjnych oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak jednak wynika z przedmiotowego zawiadomienia o kontroli, nie wywołuje ono żadnych skutków prawnych względem Skarżącej, nie zawiera też władczego rozstrzygnięcia. Takich skutków nie wywołują również czynności kontrolne. Czynności polegające na zawiadomieniu strony o kontroli, wskazanie jej zakresu, miejsca przeprowadzenia, czasu trwania, wezwaniu strony do przedstawienia wskazanych informacji toczą się w ramach szerszego postępowania uregulowanego m.in. w powołanej w zawiadomieniu uchwale w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji. Nie jest to zatem czynność podlegająca zaskarżeniu do Sądu, gdyż nie rozstrzyga o prawach lub uprawnieniach kontrolowanej Fundacji. Zaś uprawnienie do zaskarżenia czynności mogłyby dotyczyć rozstrzygnięć, wydanych w związku z przeprowadzoną kontrolą. Tym samym skargę wywiedziono od czynności, na którą taki środek prawny nie przysługuje. Sąd wskazuje, że jedną z ustaw szczególnych, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. jest ustawa o finansowaniu zadań oświatowych(t.j.: Dz.U. z 2026 r. poz. 650), która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15- 21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41 a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40- 41 a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zakres kognicji sądów administracyjnych został w sposób istotny uszczegółowiony, dookreślono we wskazanym powyżej przepisie w ten sposób, że właściwością tą objęto nie tylko "ustalenie wysokości", lecz również czynności w zakresie przekazania dotacji, co stanowi objęcie zakresem właściwości sądów administracyjnych zarówno czynności organów jednostek samorządu terytorialnego zmierzających do ustalenia wysokości należnej dotacji (w tym dotacji podstawowej oraz należnej na rzecz konkretnego organu prowadzącego), jak też ponadto przekazania należnej dotacji. Omawiane zagadnienie było przedmiotem szczegółowej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku o sygn. akt I GSK 1713/20 (dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji, jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych (tak też w licznych orzeczeniach: np. wyroki o sygn. akt I GSK 650/21, I GSK 427/21 oraz I GSK 1168/21 - wszystkie dostępne j.w.). Z utrwalonego poglądu judykatury wynika zatem, że wypłata dotacji nie jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania fizycznego środków finansowych (który to pogląd był wyrażany we wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego), a finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu dokonanego na podstawie konkretnych regulacji. Czynności te zawierają element konkretyzacji normy prawnej dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m.in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości, a także dokonanie aktualizacji dotacji, czy też wstrzymanie wypłaty dotacji na podstawie art. 36 ust. 7 u.f.z.o. Skarżąca wniosła natomiast skargę nie w zakresie dotyczącym przyznania i przekazania dotacji lecz na zawiadomienie o kontroli, na podstawie którego organ prowadzi wyjaśnienia, które nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § pkt 4 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 47 u.f.z.o. Tożsame stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Po 849/23 (publ. j.w.) Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że sąd administracyjny jest właściwy do oceny działalności organu w zakresie zaskarżonego zawiadomienia o kontroli. W tym stanie rzeczy skargę, jako niemieszczącą się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Końcowo Sąd wskazuje, że organ błędnie w odpowiedzi na skargę przyjął, że A. P. nie posiada legitymacji skargowej. Stroną tego postępowania jest Fundacja a ww. osoba złożyła skargę w imieniu tej Fundacji, jako osoba reprezentująca (prezes zarządu). Osoba ta jest więc uprawniona do podpisania skargi. Tym samym nieprecyzyjne oznaczenie strony postępowania nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi z tej przyczyny, o co wnosił organ.