I SA/Gd 414/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Asesor WSA Danuta Oleś, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Orska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 15 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm., zwanej dalej Ustawą), § 11 ust. 5 oraz § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 z późn. zm., zwanego dalej Rozporządzeniem), po rozpatrzeniu odwołania Z.R., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Podstawą wydania powyższej decyzji były następujące ustalenia faktyczne: Z.R. będąc producentem rolnym wystąpił w dniu 28 września 2004 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, zobowiązując się jednocześnie do realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres pięciu lat. W celu potwierdzenia faktu realizacji powyższego programu skarżący zobowiązany był składać co roku wniosek kontynuacyjny. Z.R. nie złożył wniosku kontynuacyjnego na rok 2006, bowiem umowa dzierżawy, na podstawie której skarżący otrzymał grunt do używania, została rozwiązana. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił Z.R. przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych wobec niezłożenia przez skarżącego wniosku kontynuującego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania Z.R., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji powołano się na art. 11 ust. 5 oraz art. 11a Rozporządzenia wskazując, iż brak wniosku kontynuacyjnego uzasadnia odmowę przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Z.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ odwoławczy nie wziął pod uwagę błędów popełnionych przez pracownika Biura Powiatowego ARiMR. Odpowiadając na skargę Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jakkolwiek z innych względów, niż wskazane w skardze. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) – zwanej w dalszej części "p.p.s.a" – stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wskazać należy, iż art. 5 ust. 1 a Ustawy pomoc finansowa w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej jest udzielana na wniosek producenta rolnego. Szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w rozumieniu powyższej ustawy, reguluje powoływane już Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r., które w § 11 ust. 2 wskazuje, iż płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana na wniosek producenta rolnego. Wniosek taki składać należy co roku. Jak wynika z powyższego postępowanie w sprawie udzielenia płatności rolnośrodowiskowej jest wszczynane na wniosek. Ani powyższa ustawa, ani Rozporządzenie nie przewidują możliwości wszczęcia postępowania z urzędu. Jest to regulacja szczególna wobec ogólnej zasady wyrażonej w art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którą postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tam natomiast, gdzie przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, jest on związany tymi postanowieniami. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji kiedy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, wymaga wyraźnego wniosku strony. Tylko tak jednostka poprzez uzewnętrznienie swej woli w sposób niebudzący wątpliwości, a zatem przez złożenie podania spełniającego wymogi z art. 63 k.p.a., jak również wymogi określone w przepisach szczególnych, staje się stroną danego postępowania (B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 16 lipca 1990 r., II SA 307/90, OSP 1991, z. 10, poz. 258). Postępowanie administracyjne w ogóle nie może być wszczęte, gdy żądanie wszczęcia złożone zostało przez oczywiście nieuprawniony podmiot, a tym bardziej, gdy żądanie takie w ogóle przez podmiot uprawniony nie zostało złożone. Skoro w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie zostało skutecznie zainicjowane (brak wniosku), nie mogło też zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej, pomimo braku wniosku producenta rolnego, nastąpiło z naruszeniem art. 5 ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.) oraz § 11 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 z późn. zm.), skutkującym koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.