I SA/Gd 444/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie Izby Skarbowej w G. z dnia 16 lutego 1998 r. (...) w przedmiocie zarzutów postępowania egzekucyjnego w administracji uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. z dnia 9 października 1997 r. (...). W związku z wystawieniem w dniu 9 maja 1997 r. przez Gminną Spółkę Wodno-Ściekową "R." w K. tytułu wykonawczego nr 1/97 Pierwszy Urząd Skarbowy w G. wszczął postępowanie egzekucyjne przeciwko Gminie K. w celu wyegzekwowania od Gminy na rzecz Spółki Wodnej kwoty 51.430,56 zł tytułem opłat za włączenie do zbiorczego układu kanalizacji sanitarnej Spółki Wodnej. Wójt Gminy K. na podstawie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zgłosił w dniu 4 września 1997 r. zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wnosząc na podstawie art. 59 i art. 60 ustawy o umorzenie postępowania i uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych. W piśmie zarzucono, że wbrew art. 27 par. 1 pkt 3 ustawy w tytule wykonawczym nie wskazano podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, nie może bowiem stanowić tej podstawy powołany art. 114 Prawa wodnego, który dotyczy pierwszeństwa zaspokojenia należności spółek wodnych. Nie określono natomiast przepisu, który przyznaje spółce Wodnej kompetencje do pobierania opłat za włączenie do zbiorczego układu kanalizacji sanitarnej. Skoro niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na podstawie wadliwego tytułu wykonawczego, postępowanie to powinno zostać umorzone. Gmina wskazała, że stosownie do par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń (...) /Dz.U. nr 47 poz. 234 ze zm./ uprawnionym do pobierania opłat za podłączenie do zbiorczego urządzenia kanalizacyjnego jest jego właściciel. Urządzenie wybudowane przez Spółkę łączy się z urządzeniem, którego właścicielem jest Gmina /wybudowane w całości z funduszy gminnych/, zatem Spółka nie jest uprawniona do żądania aby Gmina ponosiła z tego tytułu opłaty, bowiem Spółka nie ponosi żadnych kosztów w związku z dołączeniem do urządzenia nowych użytkowników. Nadto zgodnie z art. 99 ust. 3 Prawa wodnego zwrot części kosztów wchodzi w grę, gdy urządzenie zostało wybudowane przed upływem 10 lat od ich oddania do eksploatacji. Zbiorczy układ kanalizacyjny spółki wybudowany został ponad 10 lat temu. Końcowo Gmina stwierdziła, iż jej zdaniem obowiązek określony tytułem wykonawczym nie istnieje, dlatego postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone na podstawie art. 33 pkt 1 w zw. z art. 34 par. 2 ustawy. Na wezwanie organu egzekucyjnego Spółka Wodna ustosunkowała się do zarzutów Gminy wyjaśniając, iż końcowe przekazanie układu kanalizacyjnego nastąpiło w I półroczu 1990 r., zatem nieuzasadniony jest zarzut przedawnienia, nietrafne jest powoływanie się na ww. rozporządzenie Rady Ministrów, bowiem dotyczy ono urządzeń budowanych na koszt Państwa, podstawą prawną dochodzonego roszczenia jest art. 137 w zw. z art. 114 Prawa wodnego. Koszty wykonania zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych mają charakter danin publicznych, zatem ich egzekucja odbywa się w trybie egzekucji administracyjnej. Pierwszy Urząd Skarbowy postanowieniem z dnia 9 października 1997 r. (...), wydanym na podstawie art. 123 Kpa, art. 34 w zw. z art. 33, art. 29 i art. 59 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ uznał zarzuty Gminy za nieuzasadnione i odmówił umorzenia egzekucji. Urząd stwierdził, iż Gmina nie powołała żadnej z przesłanek stanowiących - stosownie do art. 59 ww. ustawy - podstawę umorzenia egzekucji. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do kontroli zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Urząd stwierdził, iż cała dochodzona kwota została w dniu 3 września 1997 r. wyegzekwowana. W zażaleniu na to postanowienie Wójt Gminy K. wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Gmina podtrzymała zarzuty co do wadliwości tytułu wykonawczego, przedawnienia dochodzenia roszczenia /według strony oddanie układu kanalizacyjnego do eksploatacji nastąpiło w dniu 28 maja 1987 r./ oraz brak podstaw do obciążenia Gminy za włącznie do zbiorczego układu kanalizacji sanitarnej Osiedla w P. /w latach 1994-1995/, bowiem układ ten sfinansowała Gmina i ona jest jego właścicielem. Izba Skarbowa w G. postanowieniem z dnia 16 lutego 1998 r. (...) utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując, iż wobec wyegzekwowania należności Gmina może kierować wszelkie pretensje pod adresem wierzyciela, na którego żądanie wszczęto egzekucję. Stosownie do art. 55 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzyciel ponosi całkowitą odpowiedzialność za ewentualne nieuzasadnione wszczęcie egzekucji. Organ egzekucyjny przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami ustawy, uzyskując stanowisko wierzyciela wraz z dokumentami potwierdzającymi zasadność roszczenia oraz potwierdzeniem doręczenia Gminie upomnienia. W skardze do NSA Gmina K. wniosła o uchylenie postanowienia Izby Skarbowej oraz poprzedzającego je postanowienia organu egzekucyjnego z uwagi na to, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło na podstawie tytułu wykonawczego, który nie odpowiadał wymogom z art. 27 par. 1 pkt 3 ww. ustawy. Gmina - powołując się na wyrok NSA I SA/Wr 71/96 wywodziła, że badanie dopuszczalności egzekucji powinno polegać przede wszystkim na ustaleniu czy tytuł wykonawczy odpowiada wymogom z art. 27 ww. ustawy. Izba Skarbowa w G. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu co do prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Spółkę Wodno-Ściekową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 29 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161/ organ egzekucyjny ma obowiązek zbadać dopuszczalność egzekucji administracyjnej przed wszczęciem egzekucji, w razie stwierdzenia, że przekazany mu tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej powinien zwrócić tytuł wierzycielowi /art. 29 par. 2 ustawy/. Z powyższego uregulowania wynika, że organ egzekucyjny powinien wnikliwie ocenić wskazaną przez wierzyciela w tytule wykonawczym podstawę prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej /art. 27 par. 1 pkt 4 ustawy/, zwłaszcza w sytuacji jaka występuje w niniejszej sprawie, kiedy to wierzyciel powołał się ogólnikowo na art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak słusznie wskazuje strona skarżąca inny wskazany w tytule przepis art. 114 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ reguluje kwestię pierwszeństwa w zaspokajaniu należności Spółki wodnej z tytułu składek członkowskich oraz innych świadczeń przewidzianych w statucie w zbiegu z innymi należnościami /za wyjątkiem podatków i ciężarów publicznych/, a nie stanowi podstawy prawnej podlegającego egzekucji obowiązku ani podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny nie może powoływać się przy tym na okoliczność, że za nieuzasadnione wszczęcie egzekucji odpowiedzialność ponosi wierzyciel. Z powołanego jako podstawa prawna takiego stanowiska art. 55 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym wynika bowiem, że pracownicy wierzyciela ponoszą odpowiedzialność służbową lub dyscyplinarną za nieuzasadnione wskutek niedbalstwa wystąpienie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego oraz za brak lub opóźnienie zawiadomienia o okolicznościach uzasadniających zaniechanie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Z redakcji tego przepisu wynika, iż odpowiedzialność ta obejmuje przypadki skierowania tytułu wykonawczego do egzekucji mimo wykonania obowiązku, niezawiadomienia organu o wygaśnięciu zobowiązania itp., a nie sytuację wszczęcia egzekucji administracyjnej w sprawie, do której egzekucja ta nie ma zastosowania. Odpowiedzialność za wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej mimo braku podstawy prawnej do jej zastosowania spoczywa na organie egzekucyjnym, a jest to następstwem obowiązku nałożonego na ten organ w art. 29 par. 1 ustawy. W niniejszej sprawie zarówno organ egzekucyjny jak i kontrolująca prawidłowość jego działania Izba Skarbowa nie rozważyły wnikliwie, w sposób wymagany w Kpa /art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/ kwestii dopuszczalności egzekucji administracyjnej, mimo że strona skarżąca zarzucała, iż postępowanie zostało wszczęte, mimo że w tytule wykonawczym nie wskazano podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, co w konsekwencji przesądza o niemożliwości prowadzenia egzekucji administracyjnej. Odnośnie do zarzutów merytorycznych - braku tytułu prawnego do naliczenia przez Spółkę Wodno-Ściekową należności oraz upływu okresu przedawnienia dochodzenia tych należności organ egzekucyjny wskazał, że w świetle art. 29 par. 1 ww. ustawy nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Stanowisko to jest uzasadnione tylko częściowo. Istotnie organ nie jest uprawniony do badania zasadności obowiązku ale w sytuacji, gdy wierzyciel, zgodnie z wymogiem art. 27 par. 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poda nie tylko treść podlegającego egzekucji obowiązku ale i jego podstawę prawną, przez co zgodnie z doktryną /por. Komentarz do ustawy autorstwa Romana Hausera i Zbigniewa Leońskiego/ należy rozumieć wskazanie przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę nałożenia obowiązku jak i określenia decyzji /postanowienia, orzeczenia, ugody/ podjętej na podjętej na podstawie wskazanego przepisu. Niewątpliwie tytuł wykonawczy wystawiony przez Gminną Spółkę Wodno-Ściekową "R." nie spełnia tego podstawowego warunku, co słusznie zarzuca strona skarżąca. Zatem pogląd organu egzekucyjnego o braku uprawnienia do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym może się odnosić tylko do sytuacji, gdy wierzyciel wskazał w tytule podstawę prawną tego obowiązku. Niespełnienie tego wymogu powinno stanowić negatywną przesłankę przy ocenie przez organ dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej. Organ I instancji w postanowieniu nie uwzględniającym zarzutów strony nie rozważył w ogóle kwestii dopuszczalności egzekucji administracyjnej, poprzestając na przytoczeniu stanowiska wierzyciela. Izba Skarbowa wskazując na obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej ogólnikowo stwierdziła, że "postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte zasadne i zgodnie z przepisami ustawy egzekucyjnej". Organ odwoławczy wywodzi, iż wobec wyegzekwowania obowiązku strona skarżąca może kierować wszelkie roszczenia wyłącznie wobec wierzyciela, a nie organu egzekucyjnego. Stanowisko to nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak wyżej wywiedziono za nieuzasadnione wszczęcie egzekucji administracyjnej, mimo jej niedopuszczalności odpowiedzialność ponosi organ egzekucyjny. Strona skarżąca wprawdzie nie powoływała się w swoich zarzutach konkretnie na pkt 6 art. 33 ww. ustawy, koncentrując swoje zarzuty na wadliwości tytułu wykonawczego i twierdząc, że stanowi to określoną w art. 33 pkt 1 i 5 ustawy podstawę zarzutów, nie zwalniało to jednak organu od oceny treści tych zarzutów i ich właściwej kwalifikacji, jak również od rozważenia z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Przedmiotowa egzekucja dotyczyła obowiązku o charakterze pieniężnym, w związku z tym należało rozważyć regulacje dot. egzekucji należności pieniężnych. Zgodnie z art. 2 par. 1 ww. ustawy egzekucji administracyjnej podlegają następujące obowiązki pieniężne: 1/ podatki i opłaty oraz inne należności, do których stosuje się przepisy o zobowiązaniach podatkowych oraz grzywny i kary pieniężne, a także inne należności pieniężne pozostające w zakresie właściwości organów administracji rządowej i organów gminy, 2/ inne należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego, 3/ wpłaty na rzecz funduszy celowych utworzonych na podstawie odrębnych przepisów. Nadto Rada Ministrów na podstawie upoważnienia zawartego w art. 2 par. 2 ww. ustawy mogła w drodze rozporządzenia poddać egzekucji administracyjnej inne należności pieniężne jeżeli przypadają one Skarbowi Państwa lub państwowej jednostce organizacyjnej. Wydane na podstawie tego przepisu rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1997 nr 1 poz. 1/ przewiduje /par. 1 pkt 2 lit. "d", że egzekucji administracyjnej podlegają m.in. należności Skarbu Państwa lub państwowych jednostek organizacyjnych z tytułu działalności statutowej spółek wodnych. Przepis ten dotyczy zatem sytuacji odwrotnej niż występująca w niniejszej sprawie /kiedy spółka wodna jest dłużnikiem, a nie wierzycielem/. Określony w art. 2 ustawy zakres egzekucji administracyjnej należności pieniężnych należy interpretować łącznie z regulacją z art. 3 ustawy. Stosownie do tego przepisu egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów albo w zakresie administracji rządowej i gminy bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. W świetle powyższych uregulowań egzekucji administracyjnej podlegają zatem obowiązki wynikające z decyzji lub postanowienia właściwego organu administracji publicznej lub wprost z przepisu prawa /w zakresie właściwości organów administracji rządowej lub samorządowej /. Reasumując - art. 2 ustawy /oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów/ nie stanowi podstawy prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku określonego w nin. tytule wykonawczym. Nie wynika on bowiem ani z decyzji /postanowienia/ organu administracji rządowej lub samorządowej, ani wprost z przepisu prawa w zakresie właściwości tych organów. Spółka wodno-ściekowa w świetle art. 111 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230/ jest bowiem osobą prawną, uznawaną za jednostkę gospodarki uspołecznionej, upoważnioną do korzystania z pomocy Państwa, nie jest natomiast państwową jednostką organizacyjną, o której mowa w par. 2 art. 2, nie jest też uprawniona do decyzyjnego ustalania swoich należności. Do rozważenia pozostaje zatem dopuszczalność egzekucji administracyjnej na podstawie art. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień, orzeczeń albo innych aktów prawnych, niż określone w art. 2 i art. 3 ustawy stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy przepis szczególny przewiduje ich wykonanie w trybie egzekucji administracyjnej. Wierzyciel - Gminna Spółka Wodno-Ściekowa uważa, że dopuszczalność egzekucji administracyjnej wynika z art. 137 Prawa wodnego, który stanowi, że opłaty melioracyjne, koszty wykonywania urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych wsi oraz należności spółek z tytułu składek i innych świadczeń na rzecz spółki mają charakter danin publicznych. Należy zauważyć, że w przepisie tym do danin publicznych zaliczono: 1/ opłaty melioracyjne, 2/ koszty wykonania urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych, 3/ należności spółek wodnych z tytułu składek i innych świadczeń przewidzianych w statucie /takie uściślenie wynika z porównania art. 137 i art. 114 Prawa wodnego/. Użycie w art. 137 ustawy - Prawo wodne określenia "daniny publiczne" dla ww. należności nie jest wystarczające do przyjęcia, że przepis ten przewiduje ich wykonanie w trybie egzekucji administracyjnej. Wniosek taki wynika zarówno z wykładni gramatycznej art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i z faktu, że odnośnie do dwu pierwszych rodzajów należności /opłat melioracyjnych i kosztów wykonania urządzeń zbiorowego zaopatrzenia wsi w wodę i zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych wykonanych przez państwo/ egzekucję administracyjną stosuje się na podstawie art. 2 par. 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym i wydanego na podstawie tego przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych oraz określenie właściwości organów podatkowych w zakresie umarzania zaległości podatkowych /Dz.U. nr 6 poz. 40 ze zm./ - par. 1 pkt 9. Egzekucja administracyjna znajduje w tych wypadkach uzasadnienie w zrównaniu tych należności z zobowiązaniami podatkowymi oraz w ich decyzyjnym ustalaniu /art. 94, art. 99 ust. 2 Prawa wodnego/. Należy zauważyć, że w świetle orzecznictwa NSA /por. wyrok NSA z dnia 5 marca 1997 r. I SA/Łd 336/96 i I SAŁd 600/96/ i Sądu Najwyższego /por. wyrok II CR 343/90 - OSP 1992 z. 10 poz. 215/ egzekucja administracyjna nie jest dopuszczalna również w sprawie składek należnych od członków spółki wodnej, bowiem mają one charakter cywilnoprawny. Pogląd ten zyskał aprobatę doktryny /por. glosa R. Hausera do wyroku NSA - OSP 1997 z. 11 poz. 204 str. 543/. Z powyższego wynika, iż z użytego w art. 137 Prawa wodnego określenia "daniny publiczne" dla należności m.in. z tytułu wykonania zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych wsi nie można wyprowadzić wniosku, że podlegają one przymusowemu ściągnięciu w drodze egzekucji administracyjnej. Dopuszczalność tej egzekucji musi wynikać z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym lub z przepisu szczególnego. Jak wyżej wyjaśniono egzekucję tę przewidziano wówczas, gdy należność z tytułu wykonania urządzeń zbiorowego zaopatrzenia wsi w wodę oraz zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych wsi przypada państwu /par. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989 r./, a nie innym podmiotom. Konkluzja ta prowadzi do wniosku, że w zaskarżonym postanowieniu oraz w postanowieniu organu egzekucyjnego bezpodstawnie nie uwzględniono zarzutu Gminy K. w sprawie niedopuszczalności egzekucji administracyjnej wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego, który nie określał podstawy prawnej podlegającego egzekucji obowiązku oraz nie powoływał w sposób wymagany podstawy prowadzenia egzekucji administracyjnej. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3, art. 29 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzekł jak w sentencji.