I SA/Gd 447/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 grudnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych – dalej jako "ZUS", po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. P. – dalej jako "Skarżący" o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. ) – dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 31 zq ust. 8 w zw. z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) – dalej jako "ustawa o przeciwdziałaniu COVID", utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 13 lipca 2020 r., odmawiającą Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy: W dniu 14 kwietnia 2020 r. Skarżący złożył do ZUS wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. Decyzją z dnia 13 lipca 2020 r. ZUS, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31zo ustawy o przeciwdziałaniu COVID, umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 14 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu ZUS, wskazując na treść art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu COVID, stwierdził, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku złożenia deklaracji za wskazany okres. Zdaniem ZUS, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W związku z powyższym, ZUS umorzył postępowanie w sprawie. W odwołaniu od ww. decyzji ZUS z dnia 13 lipca 2020 r., Skarżący zarzucając naruszenie art. 31 zo ust.2 i ust.4 ustawy o przeciwdziałaniu COVID oraz niezgodność stanowiska ZUS w kwestii braku deklaracji za maj 2020 r., wniósł o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za wskazany okres. W uzasadnieniu Skarżący stwierdził, że deklaracja za maj 2020 r. była sporządzona w dniu 15 czerwca 2020 r. na dowód czego przedłożył wydruk z programu Płatnik 10.02.002. Skarżący nie miał wpływu na opóźnienie w przekazaniu deklaracji, bowiem systemy w przesyłkach elektronicznych się zawieszały. Decyzją z dnia 23 listopada 2020 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 13 lipca 2020 r. odmawiającą Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. W uzasadnieniu, wskazując na treść art. 31 zq ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania, ZUS stwierdził, że Skarżący wymaganą deklarację rozliczeniową złożył po terminie wskazanym przez ustawodawcę. Jednocześnie ZUS stwierdził, iż płatnik składek w stosunku do należności za maj 2020 r. nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej. W związku z powyższym, skoro Skarżący deklarację rozliczeniową za maj 2020 r. złożył po terminie, ZUS decyzję odmawiającą zwolnienie z opłacania składek za maj 2020 r. utrzymał w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w całości przez przyznanie prawa do zwolnienia w opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 11, art. 80 k.p.a.; - naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3izq ust. 1 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID oraz - brak wzięcia przez organ pod uwagę specyficznych warunków funkcjonowania placówek ZUS w związku z epidemią COVID-19. W uzasadnieniu skargi Skarżący podał, że decyzją z dnia 23 grudnia 2020 r. (winno być 13 lipca 2020 r. – przypis Sądu) Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie w sprawie z wniosku z 14 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania składek za maj 2020 r., z uwagi, że na dzień 30 lipca 2020 r. na koncie płatnika nie zaewidencjonowano dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. Zgodnie z pouczeniem organu Skarżący złożył w dniu 29 lipca 2020 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek w imieniu Skarżącego został złożony przez R. B. właścicielkę Biura Rachunkowego w M. We wniosku zostało podniesione, że biuro złożyło deklaracje rozliczeniowe po terminie tj. 14 lipca 2020 r. Błąd wynikał z zawieszenia przekazu internetowego przy równoczesnym oznaczeniu w dokumentach roboczych, że dokumenty zostały wysłane. Skarżący podkreślił, że bezsprzecznym jest to, że deklaracja była sporządzona w dniu 15 czerwca 2020 r. (załącznik wydruk z programu Płatnik 10.02.002). Ponadto dla Skarżącego oczywistym jest to, że nie miał on wpływu na opóźnienie przekazu deklaracji. Skarżący zauważa, że w tym czasie były ogromne utrudnienia w przesyłkach elektronicznych – systemy się zawieszały. Skarżący zarzuca, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rentowy nie ustosunkował się do złożonego ponownie wniosku, nie wskazał żadnych przesłanek dlaczego odmówił podniesionych dowodów, dlaczego uznał, że nie zasługują na rozpatrzenie. Powyższe uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, art. 77 k.p.a. postępowanie dowodowe, art. 8 zasada zaufania, art. 11 zasada przekonywania, art. 80 swobodna ocena dowodów. Przedstawione zarzuty świadczą o wadliwości wydanej decyzji, która zdaniem Skarżącego zasługuje na uchylenie. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Kontroli sądu poddana została decyzja z dnia 23 grudnia 2020 r., którą ZUS, działając jako organ drugiej instancji, w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku Skarżącego o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r., utrzymał w mocy decyzję ZUS – wydaną w pierwszej instancji - z dnia 13 lipca 2020 r., odmawiającą Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za ten okres. Z całą stanowczością podkreślić należy, że decyzją wydaną w pierwszej instancji w dniu 13 lipca 2020 r. ZUS umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie ww. wniosku jako bezprzedmiotowe, wobec braku złożenia deklaracji za wskazany okres, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie było to rozstrzygnięcie merytoryczne, a jedynie proceduralne. Tymczasem orzekając w drugiej instancji, wskutek złożenia przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ZUS zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję z dnia 13 lipca 2020 r. odmawiającą Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za wskazany okres, co świadczy o merytorycznym rozpoznaniu wniosku. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, zatem temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Jednak cel ten nie zawsze może być osiągnięty z przyczyn różnego charakteru. Podobnie jak w procesie cywilnym, również w postępowaniu administracyjnym może nastąpić chwilowy zastój postępowania, powodujący jego zawieszenie, albo też zastój trwały i ostateczny, wyrażający się w umorzeniu postępowania; umorzenie postępowania traktowane jest jako środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Sąd wskazuje, że umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. Umorzenie postępowania następuje przez wydanie decyzji administracyjnej, która jest poddana kontroli w toku instancji oraz kontroli sądu administracyjnego. Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji), dzięki czemu zapewnia stronie gwarancje procesowe określone w kodeksie. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Wymaga podkreślenia, iż ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w wyniku którego organ administracyjny przyjął, że żądanie strony nie zasługuje na uwzględnienie, nie czyni postępowania bezprzedmiotowym i nie pozwala na jego umorzenie z tego powodu. W takiej sytuacji należy wydać decyzję merytoryczną, odmawiającą uwzględnienia wniosku. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na zwolnienie z tych należności organ jest związany określonymi w k.p.a. zasadami oraz regułami logiki. W postępowaniu, organ obowiązany jest stać na straży praworządności, podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego. Sąd ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów organ administracyjny nie naruszył reguł logiki i czy zastosował właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Organ zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania (art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. ZUS podejmując rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie zobligowany był z urzędu lub na wniosek strony, podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ ten był obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Wyraz powyższemu organ powinien dać w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Wskazać w tym miejscu należy, że ZUS w zaskarżonej obecnie do Sądu decyzji wskazał, że utrzymuje w mocy decyzję odmawiającą Skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, przy czym przedmiotem ponownego rozpoznania była sprawa zakończona decyzją umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku Skarżącej o zwolnienie z opłacenia ww. należności. Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że zarzuty Skarżącego sformułowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i w skardze do sądu administracyjnego dotyczą meritum sprawy, tymczasem ZUS w pierwszej instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a w drugiej instancji wydał rozstrzygnięcie sugerujące, że sprawę rozpoznano merytorycznie, przy czym do zarzutów odwołania w żaden sposób nie odniósł się. Zdaniem Sądu, art. 31zq ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID, będący podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ma charakter materialnoprawny, określa bowiem zasady, na jakich przyznane może zostać zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Wynika z niego, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Obowiązkiem organu jest rozpoznanie wniosku skarżącego i: - jeżeli skarżący spełnia przesłanki, uzasadniające zwolnienie go z obowiązku uiszczenia składek za przedmiotowy miesiąc to organ winien wydać informację na podstawie art. 13 zq ust. 5 ustawy COVID, bądź - wydać decyzję o odmowie zwolnienia z obowiązku uiszczenia należnych składek za dany miesiąc na podstawie art. 31zq ust. 7 ww. ustawy, w przypadku, gdy skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania mu ww. zwolnienia. Wyjaśnić należy, że art. 105 § 1 k.p.a, dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy wszczęte już postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, tj. gdy, ogólnie ujmując, przestał istnieć przedmiot postępowania, tj. gdy w toku postępowania wystąpiła przeszkoda do rozpatrzenia sprawy mająca charakter trwały i nieusuwalny (na przykład wycofano wniosek). W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż przedmiot postępowania nadal istnieje, co wynika z tego, że Skarżący jest zainteresowany zwolnieniem z obowiązku opłacania składek za wskazany we wniosku okres. Dlatego niedopuszczalne było orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie z uwagi na bezprzedmiotowość, uzasadnione argumentami wskazującymi na niespełnienie warunków do zwolnienia, czyli nieadekwatnie do zastosowanej podstawy prawnej. Wydając zaskarżone rozstrzygniecie organ nie rozstrzygnął sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżącego. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku. Przede wszystkim ZUS winien rozstrzygnąć, czy organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że żądanie strony nie zasługuje na uwzględnienie, i czy może to czynić postępowanie bezprzedmiotowym albo czy w takiej sytuacji należy wydać decyzję merytoryczną, odmawiającą uwzględnienia wniosku. Sąd wskazuje ponadto, że uzasadnienie faktyczne decyzji jest bardzo lakoniczne i nie odzwierciedla w sposób dokładny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy wraz ze stanowiskiem organu zostały wyłożone dopiero w odpowiedzi na skargę, co nie jest dopuszczalne. Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję.