I SA/Gd 472/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Sędzia NSA Elżbieta Rischka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi B. Gminy na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w z dnia 20 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji administracyjnej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 marca 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako "kpa"), art. 29 § 2a w związku z art. 17 § 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm. – dalej jako "u.p.e.a."); po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza Gminy – dalej jako "Skarżący" lub "wierzyciel" na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego (dalej jako "Naczelnik US") z dnia 1 lutego 2018 r., którym nie przystąpiono do egzekucji z nieruchomości na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 7 grudnia 2017 r. o numerach od [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Burmistrz jako wierzyciel wystawił w dniu 7 grudnia 2017 r. na zobowiązanego - Skarb Państwa – reprezentowanego przez Prezydenta Miasta S. pełniącego funkcję starosty, następcę prawnego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, tytuły wykonawcze, obejmujące należności z tytułu odpowiedzialności Skarbu Państwa z nabytego mienia za zobowiązania podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 2a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. z 1997 r., nr 121, poz. 770 ze zm.) – dalej jako "ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r.", za okresy od stycznia do grudnia 2005 r., od stycznia do grudnia 2006r., od stycznia do grudnia 2007r., od stycznia do grudnia 2008 r., od stycznia do grudnia 2009r., od stycznia do grudnia 2010 r. Wierzyciel przekazał ww. tytuły wykonawcze Naczelnikowi US wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej, w którym wskazał, że w związku z postanowieniem Naczelnika US z dnia 22 września 2017 r. o nieprzystąpieniu do egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 15 listopada 2016 r. o nr od [...], wierzyciel przesyła "skorygowane" tytuły wykonawcze z dnia 7 grudnia 2017 r. o numerach od [...]. Nadto wierzyciel oświadczył, że podtrzymuje swój wniosek z dnia 16 listopada 2016 r. dotyczący egzekucji z całego nabytego przez zobowiązanego mienia. Postanowieniem z dnia 1 lutego 2018 r. Naczelnik US orzekł o nieprzystąpieniu do egzekucji administracyjnej z nieruchomości, dla których Sąd Rejonowy w K. prowadzi Księgi Wieczyste nr [...] oraz [...] na podstawie ww. tytułów wykonawczych z dnia 7 grudnia 2017 r., z uwagi na wygaśnięcie roszczenia wierzyciela. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, wierzyciel złożył zażalenie, w którym zarzucił, że organ egzekucyjny nie wskazał, których wymogów z art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. tytuły wykonawcze nie spełniły. Przepis art. 9 ust. 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. nie stanowi podstawy do nieprzystąpienia do egzekucji. Postanowieniem z dnia 20 marca 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18, art. 27 § 1 i 2, art. 29 § 1 u.p.e.a. i stwierdził, że przedmiotowe tytuły wykonawcze nie spełniają wszystkich wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. Wskazał, że w przypadku, gdy na mocy art. 9 ust. 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. Skarb Państwa przejął majątek podmiotu, który posiadał zaległości względem wierzyciela i wierzyciel zgodnie z art. 9 ust. 2c ustawy uzyskał tytuł egzekucyjny przeciwko podmiotowi, o którym mowa w ust. 2a oraz złożył wniosek o wszczęcie egzekucji w terminie roku od chwili nabycia mienia przez Skarb Państwa, to zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r., organ egzekucyjny ma prawo prowadzić egzekucję tych należności powstałych u wykreślonego podmiotu od Skarbu Państwa jedynie z mienia, które należało przed 1 stycznia 2016 r. do tego podmiotu. Wszczęcie egzekucji było zatem dopuszczalne w granicach czasowych wyznaczonych przez ww. ustawę z dnia 20 sierpnia 1997r. Wystawienie tytułów wykonawczych w grudniu 2017r. celem dochodzenia należności od ww. podmiotów eliminuje w świetle przepisów cytowanej ustawy możliwość dochodzenia tych należności. W ocenie organu, wniosek wierzyciela z dnia 16 listopada 2016 r., na który powołuje się skarżący w zażaleniu, był nieskuteczny, bowiem organ egzekucyjny nie przystąpił do egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych przesłanych przy przedmiotowym wniosku, z uwagi na niespełnienie wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, przystąpienie do egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 7 grudnia 2017 r. powodowałoby ryzyko prowadzenia egzekucji, która byłaby niedopuszczalna. Stanowisko to nie wykracza poza uprawnienia organu określone w art. 29 § 1 u.p.e.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisane wyżej postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej Skarżący zarzucił mu naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. i art. 9 ust. 2c ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w świetle art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny oceniając dopuszczalność egzekucji nie może badać zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a co uczyniono w przedmiotowym postępowaniu. Oceny, czy zobowiązanie wygasło lub uległo przedawnieniu dokonuje wierzyciel. Kwestia przedawnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym nie może być przedmiotem badania w ramach dopuszczalności egzekucji w rozumieniu art. 29 § 1 u.p.e.a. Ponadto, zdaniem wierzyciela, termin, o którym mowa w art. 9 ust. 2c ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. został dochowany, bowiem wierzyciel przed upływem roku od chwili nabycia mienia przez Skarb Państwa przystąpił do dochodzenia roszczeń przysługujących mu od Skarbu Państwa. W dniu 17 października 2016 r. doręczono zobowiązanemu upomnienie z dnia 12 października 2016 r. Wierzyciel złożył też do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. tytuły wykonawcze wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji, które w dniu 14 marca 2017 r. zostały przekazane zgodnie z właściwością Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w K.. Naczelnik US w K. podejmował czynności w sprawie z wniosku wierzyciela, czego dowodem jest w szczególności pismo do Burmistrza Gminy Z. z dnia 7 kwietnia 2017 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c) p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii, czy organ egzekucyjny zasadnie nie przystąpił do egzekucji. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Art. 29 § 2 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, jeżeli: 1) obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej; 2) organ egzekucyjny uprawdopodobni, że nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne; 3) tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2. Zgodnie natomiast z art. 29 § 2a u.p.e.a., na wniosek wierzyciela niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym, złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o nieprzystąpieniu do egzekucji lub przystępuje do egzekucji. Badanie dopuszczalności egzekucji obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie, jeżeli było ono wymagane. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej decydują dwa rodzaje przesłanek: o charakterze podmiotowym oraz przedmiotowym. W niniejszej sprawie znaczenie ma ta druga grupa. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się do przedmiotu i podstaw egzekucji. Niedopuszczalność egzekucji musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r. II FSK 710/11 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ odmówił przystąpienia do egzekucji stwierdzając, że byłaby ona niedopuszczalna, z uwagi na przekroczenie przez wierzyciela terminu do dochodzenia jego roszczenia wynikającego z art. 9 ust. 2c ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. Zgodnie z art. 9 ust. 2a ww. ustawy, podmioty podlegające obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, które były wpisane do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tej ustawy i które do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyły wniosku o wpis do rejestru, uznaje się za wykreślone z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. W przypadku gdy wniosek o wpis złożony przed dniem 1 stycznia 2016 r. został po tej dacie zwrócony, odrzucony, oddalony albo postępowanie o wpis zostało umorzone, skutki określone w niniejszym przepisie oraz przepisach ust. 2b-2g i 2i powstają z dniem następującym po dniu zwrotu, odrzucenia, oddalenia wniosku albo umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 9 ust. 2b ww. ustawy, z dniem 1 stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabywa nieodpłatnie z mocy prawa mienie podmiotów, o których mowa w ust. 2a. Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność z nabytego mienia za zobowiązania podmiotów, o których mowa w ust. 2a. Prawa wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru. Zgodnie z art. 9 ust. 2c, roszczenia wierzycieli podmiotów, o których mowa w ust. 2a, wygasają, jeżeli nie będą dochodzone przeciwko Skarbowi Państwa w terminie roku od chwili nabycia mienia przez Skarb Państwa. Jeżeli przed nabyciem mienia przez Skarb Państwa wierzyciel uzyskał tytuł egzekucyjny przeciwko podmiotowi, o którym mowa w ust. 2a, roszczenie stwierdzone w tym tytule wygasa, w przypadku gdy wierzyciel nie złoży wniosku o wszczęcie egzekucji w terminie roku od chwili nabycia mienia przez Skarb Państwa. W sprawie powstała wątpliwość, czy organ egzekucyjny może nie przystąpić do egzekucji w sytuacji stwierdzenia, że wierzyciel wystąpił z wnioskiem o wszczęcie egzekucji już po upływie wskazanego w art. 9 ust. 2c ww. ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. terminu, tj. po dniu 1 stycznia 2017 r. Organ egzekucyjny stoi na stanowisku, że kwestia ta mieści się w ramach badania dopuszczalności egzekucji, do czego organ egzekucyjny jest uprawniony, strona z kolei twierdzi, że kwestia ta mieści się w ramach badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, do czego organ egzekucyjny już uprawniony nie jest (art. 29 § 1 u.p.e.a.). W zaistniałym sporze rację należy przyznać organowi. Jakkolwiek analiza orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądów wyrażanych w doktrynie na tle art. 29 § 1 u.p.e.a. rzeczywiście wskazuje, że wyznaczenie ścisłej granicy pomiędzy badaniem przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji a badaniem zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym nie jest do końca w zupełności oczywiste i wzbudza niekiedy wątpliwości, niemniej jednak przyjmuje się w zasadzie jednolicie, że jeżeli na podstawie dokumentów wystawionych przez wierzyciela organ egzekucyjny stwierdzi, że obowiązek nie istnieje, nie może przystąpić do egzekucji (por. wyroki WSA w Krakowie z 11.03.2008r., sygn. akt I SA/Kr 1125/07, wyrok WSA w Warszawie z 24.01.2007 r., III SA/Wa 2417/06, wyrok NSA z dnia 28 maja 1999 r. sygn. akt III SA 1321/98; wyrok NSA z dnia 4 października 2000 r. sygn. akt III SA 1525/99; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II FSK 170/10 – wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Skutkiem przekroczenia przez wierzyciela terminu, o którym mowa w art. 9 ust. 2c ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r., jest wygaśnięcie roszczenia, a tym samym – niedopuszczalność egzekucji. Stwierdzenie przez organ egzekucyjny faktu wygaśnięcia roszczenia i niedopuszczalności egzekucji nie wymaga wkroczenia w kompetencje innych organów i oceny zasadności czy wymagalności obowiązku objętego tym tytułem, lecz jest możliwe na podstawie wystawionych przez wierzyciela dokumentów – tytułu wykonawczego i wniosku o wszczęcie egzekucji. Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony do dnia 1 stycznia 2017 r., roszczenie wierzyciela wygasa, stosownie do treści art. 9 ust. 2c ww. ustawy i nie może być dochodzone w drodze egzekucji administracyjnej. Przytoczone przez skarżącą orzeczenia sądowe, z których wynika, że kwestia przedawnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym nie może być badana przez organ egzekucyjny z uwagi na treść art. 29 § 1 u.p.e.a., nie są adekwatne do zaistniałego stanu faktycznego. Przesłanką stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji nie jest przedawnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ale szczególna regulacja zawarta w art. 9 ust. 2c ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. przewidująca wygaśnięcie roszczenia wierzyciela w razie przekroczenia przez niego terminu do dochodzenia roszczenia. Jak już wskazano, orzecznictwo na tle art. 29 § 1 u.p.e.a. dopuszcza badanie, czy egzekwowany obowiązek nadal istnieje. Skarżąca kwestionuje również przyjęty w zaskarżonym postanowieniu sposób rozumienia pojęcia "dochodzone". Przypomnieć należy, że przepis art. 9 ust. 2c ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. stanowi, że roszczenia wierzycieli podmiotów, o których mowa w ust. 2a, wygasają, jeżeli nie będą dochodzone przeciwko Skarbowi Państwa w terminie roku od chwili nabycia mienia przez Skarb Państwa. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, jak chce tego skarżąca, że "dochodzeniem" będą wszelkie czynności podejmowane przez wierzyciela zmierzające do wyegzekwowania obowiązku, w tym też wysłanie upomnienia. Podzielić należy stanowisko organu, że chodzi tu o podjęcie działań bezpośrednio zmierzających do wyegzekwowania roszczeń, tj. złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji w terminie roku od chwili nabycia mienia przez Skarb Państwa wraz z prawidłowo wystawionym tytułem wykonawczym. Na akceptację zasługuje także argumentacja organu wskazującego, że przewidziany wprowadzoną regulacją roczny termin na dochodzenie roszczeń przez wierzycieli, już po utracie bytu prawnego przez podmiot, jest terminem dodatkowym, wzmacniającym ochronę praw wierzycieli. W sytuacji utraty bytu prawnego przez podmiot w tzw. "normalnym trybie", tzn. wskutek likwidacji i wykreślenia podmiotu z rejestru, wszelkie roszczenia wierzycieli wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru. Nie można również tracić z pola widzenia faktu, że omawiana regulacja dotyczy podmiotów, które od lat nie uczestniczą w obrocie, są tzw. "podmiotami martwymi". Omawiana regulacja ma za zadanie wyważyć z jednej strony interesy wierzycieli, którzy i tak od lat nie mogli uzyskać zaspokojenia swoich wierzytelności od dłużników, którzy nie dopełnili obowiązku dokonania wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, a z drugiej strony, interesy Skarbu Państwa oraz pewności o bezpieczeństwa obrotu gospodarczego i prawnego. Biorąc pod uwagę cel omawianej regulacji tym bardziej podzielić należy stanowisko, w myśl którego przez "dochodzenie" roszczenia w rozumieniu art. 9 ust. 2c ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. rozumieć należy skuteczne złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji. Wreszcie, zgodzić należy się z organem, że w niniejszej sprawie złożenie przez Burmistrza Gminy wniosku o wszczęcie egzekucji nastąpiło po upływie terminu, tj. dopiero w grudniu 2017 r. Wcześniejszy wniosek wierzyciela z dnia 16 listopada 2016 r. nr [...] nie został skutecznie złożony, bowiem organ egzekucyjny odmówił przystąpienia do egzekucji na podstawie tego wniosku i tytułów wykonawczych z dnia 15 listopada 2016 r. o nr od [...]. Wniosek ten nie może zatem zostać uznany za powodujący "dochodzenie" roszczenia w rozumieniu art. 9 ust. 2c ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. Wniosek z dnia 7 grudnia 2017r. nie może też zostać potraktowany jako uzupełnienie wcześniejszego wniosku z dnia 16 listopada 2016 r., stanowi on bowiem nowy wniosek wszczynający odrębne postępowanie. Z tych też względów, nie znajdując podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, w tym w szczególności naruszenia przepisów wskazanych w skardze, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.