I SA/Gd 486/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Oleś (spr.),, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 września 2009 r. sprawy ze skargi "A", spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 6 kwietnia 2009 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie wniosku o umorzenie zadłużenia z tytułu składek A spółki z o.o. na podstawie art. 83 ust. 4, art. 28 i 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.) oraz w oparciu o art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej "K.p.a.") postanowił utrzymać w mocy decyzję ZUS z dnia 26 września 2008 r. Podstawą rozstrzygnięcia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych był następujący stan faktyczny: Pismem z dnia 26 maja 2008 r. Z. D. działając jako prezes Zarządu A spółka z o.o. wystąpiła do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. o umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami za okres obejmujący lata 2004 - 2006. Wniosek uzasadniono tym, iż z uwagi na poważne trudności w funkcjonowaniu firmy, między innymi w następstwie egzekucji przeprowadzonej przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] , firma A nie była w stanie prowadzić działalności, nie osiągała dochodów, a w konsekwencji nie była w stanie uiszczać składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wnioskująca wskazała, iż w dniu 8 stycznia 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. Inspektorat w G. wystawił tytuły wykonawcze, w oparciu o które prowadzona jest egzekucja z rachunku bankowego, ale biorąc pod uwagę stan firmy, brak majątku i brak aktywów, wyegzekwowanie jakiejkolwiek kwoty zdaniem wnioskującej jest praktycznie niemożliwe. W jej opinii należności te są nieściągalne. Z. D. stwierdziła, że to na nią spadł cały ciężar prowadzenia firmy, a z uwagi na stan zdrowia w ogóle nie powinna pracować. Jej działaniom przyświeca chęć uzyskania przychodów, które dałyby możliwość podtrzymania działalności. Zdaniem wnioskującej w sprawie zachodzą warunki określone w art. 28 ust 1, 2, 3, i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stosując się do otrzymanego wezwania z dnia 16 czerwca 2008 r. wnioskująca złożyła wiosek o umorzenie należności z tytułu składek na wymaganym formularzu. Wniosek uzasadniono złą kondycją finansową firmy oraz brakiem płynności finansowej. Decyzją z dnia 26 września 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych - za okres 04.2004 - 04.2006, 06.2006 - 10.2006, 12.2006 - 06.2008 w łącznej kwocie 23.890,94 zł; Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres 03.2004 - 04.2006, 06.2006 - 10.2006, 12.2006 - 06.2008 w łącznej kwocie 3.400,62 zł. Jednocześnie na podstawie art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ZUS stwierdził brak podstaw prawnych do umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, w tym na: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych - za okres: 04.2004 - 04.2006, 06.2006 - 10.2006, 12.2006 - 06.2008 w łącznej kwocie 26.161,80 zł oraz Ubezpieczenie Zdrowotne – za okres: 05.2004 - 04.2006, 06.2006- 10.2006, 12.2006 - 06.2008 w łącznej kwocie 8.797.98 zł. W tym zakresie organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ zwięźle wyjaśnił, iż zgodnie z obowiązującym stanem prawnym należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, bądź pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Dalej Zakład wskazał, iż do wniosku nie zostały dołączone żadne dokumenty, potwierdzające złą sytuację finansową spółki. Zobowiązana Spółka nadal prowadzi działalność gospodarczą, jednocześnie zatrudniając pracowników, osiąga z tego tytułu dochody, co wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności. Zakład zajął stanowisko, że płatnik składek na ubezpieczenie społeczne podejmuje działalność na własne ryzyko i powinien on zdawać sobie sprawę z tego, iż obowiązek opłacania składek jest nierozerwalnie związany z faktem prowadzenia działalności, a nie z osiąganymi z tego tytułu dochodami. Brak dochodu w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest wystarczającym powodem do umorzenia zaległości z tytułu składek i nie zwalnia płatnika z obowiązku uregulowania składek łącznie z odsetkami wynikającymi z opłacenia składek po obowiązującym terminie płatności. Po analizie zebranego materiału stwierdzono, iż w przedmiotowej sprawie istnieje pozytywna prognoza, że w przyszłości Spółka będzie w stanie spłacić zaległości wobec ZUS. W związku z dziesięcioletnim okresem przedawnienia należności z tytułu składek oraz możliwością jego przedłużenia w przypadku prowadzenia egzekucji umorzenie należności w danej chwili uznano za przedwczesne. Pismem z dnia 3 listopada 2008 r. spółka A złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Jej zdaniem względy społeczne przemawiają za umorzeniem przedmiotowych należności. Do wniosku załączono dokumenty dotyczące sytuacji Spółki oraz stanu zdrowia Z. D. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 6 kwietnia 2009 r. postanowił utrzymać w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 września 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał przypadki, gdy można mówić o całkowitej nieściągalności, od której art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uzależnia możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Jego zdaniem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Organ uznał, iż w sprawie nie znajdują ponadto zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), gdyż dochodzone należności składkowe nie dotyczą ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek. W skardze na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych A wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez uznanie, że sytuacja skarżącego nie pozwala na umorzenie zaległych składek, co jest następstwem błędnej wykładni tego przepisu; 2. naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mianowicie art. 7, art. 8, i art. 75 § 1, przez poczynienie ustaleń bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z zaniechaniem uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz interesu społecznego. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że za powstanie zaległości w zapłacie należnych składek odpowiedzialne są organy wymiaru sprawiedliwości oraz organy administracji, gdyż w następstwie bezprawnego zajęcia towaru (nie podlegającego zajęciu) w trakcie prowadzonej egzekucji Spółka stanęła na pograniczu bankructwa. Kwestie te, szczegółowo przedstawione w toku postępowania, zdaniem skarżącej nie były brane pod uwagę, a wręcz zostały celowo pominięte. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu zajętym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie braku podstaw do umorzenia składek. Jej zdaniem w przedmiotowej sprawie należności są zupełnie nieściągalne. Spółka nie ma żadnego majątku, wierzytelności. Nie może wystąpić o ogłoszenie upadłości z braku pieniędzy na wszczęcie i przeprowadzenie postępowania upadłościowego. Przy zachowaniu dotychczasowego stanu zwiększy się tylko wysokość należności poprzez doliczanie odsetek. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej "P.p.s.a") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.) Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności do tylko zarzutów i wniosków skargi. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku skarżącej Spółki z dnia 26 maja 2008 r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek wraz z odsetkami. W art. 28 ust. 1 ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje możliwość umarzania składek (na ubezpieczenie społeczne) w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Zawarte w tych przepisach unormowania należy łączyć z istotą Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jako funduszu celowego, tworzonego głównie ze składek na ubezpieczenia społeczne przede wszystkim w celu realizacji świadczeń wynikających z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego i wypadkowego (art. 51, 52 i 54 ustawy). Jak stanowi art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Z kolei przepis art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje, że do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Skarżąca Spółka argumentując złożony wniosek o umorzenie zaległych składek wskazała na swoją złą sytuację majątkową i finansową, co jej zdaniem stanowi o całkowitej nieściągalności należności. Wskazano też na zły stan zdrowia prezesa Zarządu Z. D. Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; gdy sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; gdy nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; gdy wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Ww. należności mogą być również umarzane gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję i gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z kolei art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z mocy § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (przepis podustawowy wydany na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy), Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest on w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W ocenie Sądu organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, argumentując utrzymanie w mocy orzeczenia organu pierwszej instancji, prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy podkreślając, iż w rozpatrywanej sprawie przesłanka całkowitej nieściągalności nie występuje. Świadczy o tym chociażby fakt dalszego prowadzenia działalności przez skarżącą Spółkę. Również argument o złym stanie zdrowia Z. D. nie dawał podstaw do umorzenia zaległych składek, gdyż przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. nie mogły w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania. W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że powyżej cytowane przepisy dotyczą sfery tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym wybór ten może być swobodny, ale nie dowolny i winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W wyroku z dnia 24 maja 2007 r., Sąd Najwyższy w sprawie II UK 216/06 stwierdził, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie stanowi podstawy umorzenia należności z tytułu składek, jeżeli dłużnik ma realne możliwości uzyskiwania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia. Z kolei w wyroku z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07 (publ. LEX nr 368197) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "decyzja, o której stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia. Stanowisko to podziela Sąd w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał okoliczności, które świadczą o tym, że odmawiając umorzenia składek, nie przekroczono granic swobodnego uznania. Sąd nie może badać, czy za powstanie zaległości w zapłacie należnych składek ponoszą odpowiedzialność organy wymiaru sprawiedliwości lub organy administracji. Również organ wydający zaskarżoną decyzję nie miał podstaw do badania tej okoliczności. Ponadto nawet stwierdzenie faktu przyczynienia się wskazanych organów do powstania zaległości nie dawałoby podstaw do stwierdzenia istnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych W ocenie Sądu organ odwoławczy, nie naruszył zasad prowadzenia postępowania w tym art. 7, art. 8, i art. 75 § 1 K.p.a. Stosownie do treści art. 7 i art. 8 K.p.a., organ podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, a także nie naruszył obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organ nie naruszył także przepisu art. 75 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Reasumując należy stwierdzić, iż umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone jedynie dla sytuacji wyjątkowych, szczegółowo określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nadto decyzja, o której stanowi art. 28 ust. 1 tej ustawy, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, w oparciu o art. 145 P.p.s.a. a contrario, że w niniejszej sprawie nie miało miejsce naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz nie zaistniały przesłanki skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, bądź stwierdzeniem wydania z naruszeniem prawa, na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.