I SA/Gd 487/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 457 ( czterysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pan M. J., działając jako rolnik, wystąpił w dniu 13 maja 2008 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008. W części wniosku VI A "Deklaracja pakietów lub wariantów w latach 2007-2012" rolnik zadeklarował pakiet S01 "Rolnictwo zrównoważone" na powierzchni 13,49 ha wnioskując o przyznanie pomocy finansowej w wysokości 2.158,40 zł, a w części VI B "Deklaracja pakietów lub wariantów w latach 2007-2012" pakiet K01 "Ochrona gleb i wód" wariant K01c "Międzyplon ścierniskowy" na powierzchni 5,10 ha wnioskując o pomoc w wysokości 2.652 zł. W dniu 28 sierpnia 2008 r. w gospodarstwie Pana M. J. została przeprowadzona kontrola na miejscu. Z powyższych czynności sporządzono stosowny raport Nr [...], z którego wynikało, że faktyczna powierzchnia działek rolnych wynosi 12,85 ha. W rozpoznaniu zarzutów rolnika w dniu 30 września 2008 r. inspektorzy dokonali powtórnego pomiaru działek rolnych. Z uwagi na to, iż na działkach rolnych zostały rozpoczęte zabiegi uprawowe pod kolejny sezon wegetacyjny, inspektorzy pomierzyli działki w kompleksie, ze względu na brak możliwości określenia granic pomiędzy nimi. Uzyskane wyniki pomiaru działek A, B, C o łącznej powierzchni 12,63 ha mieściły się w tolerancji co do pomiarów uzyskanych podczas kontroli zasadniczej w dniu 28 sierpnia 2008 r . Ponadto w kwestii działki rolnej C/C1 spółka "A" stwierdziła, iż został zastosowany kod DR 23, a nie DR 3, co zapisano w oryginale raportu z kontroli oraz bazie danych przekazanej do Biura Kontroli na Miejscu ARiMR. W związku z otrzymaną odpowiedzią, Pan M. J. pismem z dnia 1 listopada 2008 r., zarzucił uzyskanie złych wyników pomiarowych całego kompleksu podczas powtórnego pomiaru kontrolnego dokonanego w dniu 30 września 2008 r., gdyż mieściły się one w tolerancji pomiaru wcześniej dokonanego, jednak nadal odbiegają od stanu rzeczywistego na niekorzyść rolnika. Strona wyraziła wątpliwości, co do prawidłowości dokonywania powtórnej kontroli przez tych samych inspektorów. Rolnik oświadczył, iż na podstawie posiadanych dokumentów i wykonywanych przy pomocy urządzenia GPS pomiarów, powierzchnia działek rolnych wynosi co najmniej 13,3 ha. Co do wyjaśnień dotyczących użycia kodu DR 3 do działki C/C1 strona oświadczyła, iż w otrzymanej kopii raportu kontroli wyraźnie zapisano kod DR 3. Ponadto Pan M. J. zwrócił się z prośbą o ponowne dokonanie kontroli na miejscu przez pracowników [...] Oddziału ARiMR. Decyzją z dnia 15 grudnia 2008 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał wnioskodawcy płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości. W odwołaniu od powyższej decyzji Pan M. J. nie zgodził się z zastosowanymi sankcjami wynikającymi z przeprowadzonej kontroli. Rolnik stwierdził, iż zgodnie z aktualnym wypisem z rejestru gruntów posiada łącznie 13,74 ha, z czego 13,49 ha stanowią grunty orne. Według odwołującego się mógł on popełnić błąd wynoszący maksymalnie 0,25 ha, tj. 1,8%, a w jego ocenie podczas pierwszej kontroli popełniono duże błędy na niekorzyść rolnika. Ponadto strona stwierdziła, iż przylegające do siebie działki A i C podczas kontroli w dniu 28 sierpnia 2009 r. były już podorane i zabronowanie, a w związku z tym precyzyjne ich rozgraniczenie nie było możliwe. Pan M. J. wyraził swoje zdziwienie, iż w dniu 28 sierpnia 2008 r. zaoranie, a nawet obsianie rzepakiem działki B oraz wymienione zabiegi uprawowe wykonane na działkach A i C nie przeszkadzały w niekorzystnym dla rolnika określeniu powierzchni działek A i C. Ponadto skarżący zarzucił, iż ani jedna uwaga nie została uwzględniona w toku postępowania administracyjnego. Uważa, iż druga kontrola powinna być przeprowadzona przez innych inspektorów, a nie przez tych samych, którzy przeprowadzili pierwsza kontrolę. W rezultacie rolnik zwrócił się o ponowne przeprowadzenie kontroli na miejscu. W rozpoznaniu odwołania Dyrektor POR ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Analizując protokoły z kontroli oraz wnioski rolnika, a także wyjaśnienia inspektorów dotyczące prawidłowości wykonania kontroli, w tym związane z prawidłowością pomiarów działek rolnych, organ drugiej instancji przyjął jako stwierdzone powierzchnie ustalone w raporcie z kontroli Nr [...]. Przeprowadzona kontrola gospodarstwa rolnego Pana M. J. w dniu 28 sierpnia 2008 r., jak i powtórne zmierzenie działek rolnych w dniu 30 września 2008 r. w związku ze złożonymi zastrzeżeniami do przeprowadzonej kontroli, potwierdziły wcześniej poczynione ustalenia inspektorów. Organ podkreślił, iż pomiarowi podlegały działki rolne A, B, C zgłoszone we wniosku, a więc powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo, a nie działki ewidencyjne na których zlokalizowane są działki rolne. Co do zarzutów odnośnie przeprowadzenia kontroli przez pracowników firmy "A", Kierownik Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR potwierdził, iż czynności kontrolne były zgodne z obowiązującą książką procedur oraz instrukcją realizacji kontroli powierzchniowych. W rozpatrywanej sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, uwzględnienie raportu z kontroli na miejscu powoduje konieczność nałożenie sankcji z tytułu różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowana a stwierdzoną, zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18, ze zm.). Organ odwoławczy podkreśla i to, że Pan M. J. w piśmie z dnia 11 września 2008 r. skierowanym do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, iż "wszystkie czynności pomiarowe były dokonywane po zbiorach i po wykonaniu podorywki". Wobec powyższego można przyjąć, iż działka rolna A, gdzie w międzyplonie rolnik zadeklarował gorczycę białą została pomierzona zgodnie ze stanem faktycznym, co również potwierdza pismo Kierownika Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, stwierdzające, iż inspektorzy nie mieli problemów z identyfikacją działek rolnych A i C. W konsekwencji po przeanalizowaniu całego materiału dowodowego i zarzutów Pana M. J., organ odwoławczy nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia, w rezultacie uznał, że decyzja w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych w pomniejszonej wysokości na rok 2008 wydana przez organ pierwszej instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pełnomocnik skarżącego zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest: - art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. 2008 r., nr 170, poz. 1051) poprzez niepowiadomienie skarżącego o terminie przeprowadzania kontroli i nie zapewnienie udziału skarżącego w tej kontroli (k. 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest: - art. 7 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym oraz brak podejmowania przez organ administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z pominięciem słusznego interesu skarżącego, - art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasady bezstronności w sprawie poprzez oparcie się o jednostronne oświadczenie pracowników A S.A., iż pomiary był wykonane w sposób prawidłowy, - art. 79 kpa oraz 10 §1 kpa poprzez brak zawiadomienia i uniemożliwienie skarżącemu wzięcia udziału w pomiarach dokonanych na zlecenie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, - art. 80 kpa poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkującą tym, iż naruszono interes skarżącego, w tym także poprzez ustalenie za miarodajne wyników kolejnych pomiarów pomimo faktu, iż przeprowadzone zostały one przez te same osoby, które dokonały pierwszych pomiarów, a co za tym idzie dowód ten nie był przeprowadzony w sposób prawidłowy, - art. 86 kpa w zw. z art. 77§1 kpa poprzez nie zebranie i nie rozważenie całego materiału dowodowego, w szczególności nie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego w charakterze strony, pomimo istnienia po przeprowadzeniu innych dowodów okoliczności wymagających wyjaśnienia. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1. przeprowadzenie dowodu z opinii uprawnionego geodety P. S. na okoliczność nieprawidłowości pomiarów wykonanych na zlecenie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nieprzekroczenia przez skarżącego dopuszczalnej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a rzeczywistą, 2. na podstawie art. 145 §1 pkt 1 a i c p.p.s.a. o uchylenie decyzji numer [...] Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 kwietnia 2009 r. oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa numer [...] z dnia 15 grudnia 2008 r. i przekazanie sprawy Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w celu ponownego rozpoznania, 3. zasądzenie od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 600 zł i kwoty 400 zł tytułem zwrotu kosztów opinii uprawnionego geodety P. S., stosownie do załączonego rachunku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozważanej sprawie kwestia sporna dotyczy powierzchni działek rolnych zgłoszonych a faktycznie rolniczo użytkowanych przez skarżącego w związku z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008. Otóż, zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są ratyfikowane umowy międzynarodowe. W związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 "ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy" i dalej jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizacje międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami". Art. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określa zasady i tryb przeprowadzenia kontroli jedynie w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, w tym m. in. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Zgodnie z art. 23 a) Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 "kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli". W związku z tym, iż przepisy prawa unijnego mają pierwszeństwo w przypadku kolizji przed przepisami prawa krajowego oraz są stosowane wprost należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie organ nie miał istotnie obowiązku informowania strony o przeprowadzonej kontroli. W tym miejscu wypada od razu zauważyć, iż w odpowiedzi na skargę trafnie podniesiono, że w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051) poprzez niepowiadomienie skarżącego o terminie przeprowadzenia kontroli i nie zapewnienie udziału skarżącego w tej kontroli, iż powyższy przepis odnosi się do kontroli wykonywanych przez osoby posiadające imienne upoważnienia wydane przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego zatem przepis ten nie ma zastosowania w przypadku skarżonej decyzji. Agencja Rynku Rolnego jest podobnie, jak Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną na podstawie ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1702) jednak jej zakres działania jest różny niż Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i nie ma zastosowania do realizowanego programu rolno środowiskowego. Okoliczność, że zgodnie z powołanym art. 23a Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 organ nie miał obowiązku zawiadomienia rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli zakładając, że zagrażałoby to celowi kontroli to niewątpliwie w ocenie sądu kolejny pomiar powierzchni upraw skarżącego wobec podniesienia tak istotnych zarzutów przez skarżącego do treści wyników pierwszej kontroli, winien odbyć się w obecności rolnika. Tymczasem w kwestii prawidłowego ustalenia stanu faktycznego organy z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. oparły się wyłącznie na jednostronnych oświadczeniach pracowników dokonujących pomiarów, - iż pomiary wykonano w sposób prawidłowy. Pominięcie skarżącego przy ponownych pomiarach zważywszy na zaoranie i przygotowanie spornych działek pod uprawy na kolejny rok uniemożliwiło w istocie dokonanie pomiaru poszczególnych działek. W konsekwencji ustalona kompleksowa powierzchnia nie może dowodzić, iż pomiędzy wielkością działek rolnych zgłoszonych we wniosku o dopłaty a faktycznie uprawianych jest różna. Należy podkreślić, iż pominięcie skarżącego przy ponownych obmiarach przedmiotowych działek rolnych z naruszeniem art. 79 § 2 k.p.a. czyni w istocie iluzorycznym prawo do podnoszenia zastrzeżeń, skoro zastrzeżenia te w żaden obiektywny sposób nie zostały zweryfikowane. W konsekwencji organy z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, co doprowadziło również do wadliwej jego oceny w kontekście art. 80 k.p.a. Z tych przyczyn na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w wyroku.