I SA/Gd 504/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi M. Sz. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2010 oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 stycznia 2011 r. w sprawie przyznania M. B. płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2010. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 17 maja 2010 r. M. B., działając jako rolnik, złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności na rok 2010. W tabeli VIII wniosku Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych strona wniosła o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do powierzchni 145,54 ha, uzupełniającej płatności podstawowej do powierzchni 145,54 ha oraz płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) do powierzchni 59,18 ha. Do wniosku strona załączyła oświadczenie z dnia 10 maja 2010 r. w którym stwierdziła, iż trawy na trwałych użytkach zielonych, zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 w ramach uzupełniającej płatności podstawowej (UPO), uprawiane na działkach rolnych D i E o łącznej powierzchni 59,18 ha, zostaną przeznaczone na susz paszowy. Do wniosku strona dołączyła także trzy załączniki graficzne. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 7 stycznia 2011 r. przyznał wnioskodawczyni płatność na rok 2010 w łącznej wysokości 81.806,58 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 81.806,58 zł, odmówił natomiast przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 19 368,43 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca). W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż jednolitą płatność obszarową przyznał do powierzchni zadeklarowanej, tj. 145,54 ha, natomiast odmówił przyznania uzupełniającej płatności podstawowej, gdyż powierzchnia zadeklarowana wynosiła 145,54 ha, a stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła 86,36 ha. Agencja Rynku Rolnego nie potwierdziła bowiem posiadania przez wnioskodawczynię umowy, o której mowa wart. 14 i 15 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1786/2003 w sprawie wspólnej organizacji rynku suszu paszowego (Dz. Urz. UE L 61 z 08.03.2005 ze zm.), a dotyczącej działek rolnych El i Dl. W przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) organ stwierdził, iż powierzchnia zadeklarowana wyniosła 0,00 ha trwałych użytków zielonych (grupa upraw JPO TUZ), a w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej stwierdzono, iż rolnik nie spełnił warunków, które zostały określone w rozporządzeniu w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą w związku z czym płatność zwierzęca została odmówiona. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, stwierdzając m.in., iż cyt. "podstawą odwołania stanowi umowa kupna-sprzedaży surowca przeznaczonego do przetworzenia kampanii 2010-2011 numer [..] oraz aneks nr [..] do w/w umowy." Do odwołania załączono umowę numer [...] z dnia 24 września 2010 r., Aneks Nr [...] do umowy [..] oraz cztery dowody przyjęcia zewnętrznego PZ. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.) rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (pkt 2); innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa) (pkt 3) - do których została przyznana jednolita płatność obszarowa. Na podstawie § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.), płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw są objęte trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczone na susz paszowy uprawiane w plonie głównym. Natomiast w myśl § 5 ww. rozporządzenia, płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin obejmujących trawy na trwałych użytkach zielonych, przeznaczone na susz paszowy przysługuje do powierzchni uprawy, z której pochodzą pasze objęte umowami lub deklaracjami dostaw, o których mowa wart. 14 i 15 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1786/2003 w sprawie wspólnej organizacji rynku suszu paszowego (Dz. Urz. UE L 61 z 08.03.2005 ze zm.). Na podstawie Załącznika I Część IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynków) (Dz. U. L 299 z 16.11.2007 r.), do suszu paszowego zakwalifikowano wymienione w załączniku do ww. rozporządzenia produkty, z wyłączeniem siana oraz produktów zawierających siano. Z dołączonej do odwołania umowy kupna-sprzedaży surowca przeznaczonego do przetwarzania K. nr [...] zawartej dnia 24 września 2010 r. w C. pomiędzy sprzedającym M. B. a kupującym, "A" Sp. z o.o. z siedzibą w C. wynika, iż przedmiotem umowy było kupno-sprzedaż trawy/siana w celu przetworzenia go za pomocą suszenia sztucznego lub suszenia w inny sposób, pochodzącego z działki rolnej Dl o powierzchni 3,16000 ha i działki rolnej El o powierzchni 56,02000 ha, położnych na działce ewidencyjnej nr [..] w województwie, powiecie k., gminie B., obrębie D.. Aneksem Nr [...] z dnia 24 września 2010 r. zmieniono powierzchnię całkowitą działki ewidencyjnej nr [...] z 88 6000 m2 na 78 0000 m2. Organ ustalił, że na podstawie ww. umowy wnioskodawczyni dostarczyła do przedsiębiorstwa przetwórczego 45,960 t siana, gdyż taki gatunek rośliny widnieje na zestawieniu zakupu surowca. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że przedłożona przez stronę umowa nie spełnia kryteriów określonych wart. 14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r. Przepis ten określa elementy umowy, o której mowa wart. 86 ust. 1 lit. a) i c) rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku"). Zgodnie z art. 86 ust. 1 lit. a) ww. rozporządzenia pomoc z tytułu przetwórstwa produktów sektora suszu paszowego przyznaje się przedsiębiorstwom zajmującym się przetwórstwem produktów tego sektora, którzy zawarli umowy z producentami zielonki do suszenia. Jednocześnie w załączniku 1 części IV ww. rozporządzenia określono produkty objęte dopłatami do suszu paszowego. Z powyższej tabeli jednoznacznie wynika, iż siano oraz produkty zawierające siano są wyłączone z dopłat do suszu paszowego. W związku z tym, iż rolnik dostarczył do firmy "A" siano, na co przedłożył stosowne dokumenty, powyższy produkt nie jest objęty pomocą określoną w przepisach wspólnotowych, a więc nie spełnia kryteriom określonego w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.). Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że skoro wnioskodawczyni nie dostarczyła przedsiębiorstwu przetwórczemu produktu spełniającego kryteria opisane w przepisach wspólnotowych, należało odmówić przyznania stronie uzupełniającej płatności obszarowej na 2010 rok, co w konsekwencji skutkuje równoczesnym nałożeniem sankcji na podstawie art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku w wysokości 19 368,43 zł. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. S. (nazwisko panieńskie B.) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi strona zarzuciła, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez samodzielne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Organ pierwszej instancji wydając swe rozstrzygnięcie oparł się na stwierdzeniu braku umowy na dostawę lub deklaracji dostawy, natomiast organ odwoławczy zbadał dostarczoną przez stronę w toku postępowania odwoławczego umowę i przeprowadził postępowanie mające na celu zbadanie rodzaju, ilości i cech fizycznych surowca dostarczanego na susz paszowy, a powinien był przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie zasady praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, zasady obiektywnej a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto strona podkreśliła, że nigdy nie występowała o płatność zwierzęcą, stąd rozstrzygnięcia obu organów są błędne. Przedmiotem wniosku strony była bowiem zasady prawdy płatność uzupełniająca do powierzchni traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy, a są to płatności wzajemnie się wykluczające. Skarżąca zarzuciła także, że przepisy rozporządzenia nr [..] z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych, nie powinny mieć zastosowania w niniejszej sprawie nie dotyczą bowiem producentów, a jedynie przetwórców, nadto dotyczą produktów, a nie surowca. Produkt dla przetwórcy (susz paszowy) i produkt dla producenta (trawa/siano) nie mogą być oceniane według tej samej tabeli produktów. Ponadto nie ubieganie się przez przetwórcę o dopłaty nie dyskwalifikuje z dopłaty rolnika. Dofinansowanie dla przetwórcy i rolnika nie są ze sobą w żaden sposób powiązane. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wbrew wywodom skargi odpowiada prawu. Spór w niniejszej sprawie dotyczy uzupełniającej płatności obszarowej, w zakresie której organy obu instancji uznały, że skarżąca nie spełniła warunków przyznania tej płatności, wobec czego wykluczyły całą powierzchnię zadeklarowaną działek, a w konsekwencji - z uwagi na różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, zastosowano sankcje wieloletnie na podstawie art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326) płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw są objęte m.in. następujące rodzaje roślin uprawiane w plonie głównym: trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczone na susz paszowy. Z kolei § 2 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, zwaną dalej "płatnością zwierzęcą", są objęte wszystkie rodzaje takich roślin, z wyłączeniem roślin, o których mowa w ust. 1 pkt 12. Jak wynika z powyższej regulacji, płatności uzupełniające do powierzchni upraw będących trawami na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy (TUZ) są czym innym niż płatności zwierzęce (PZ). Z treści wniosku wynika, że strona wniosła o przyznanie do powierzchni 59,18 ha tych pierwszych płatności (TUZ), podczas gdy zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w decyzji organu odwoławczego, mowa jest o odmowie przyznania płatności zwierzęcej (płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych). Jest to niewątpliwie uchybienie, co zasadnie wytknięto w skardze, jednakże zdaniem Sądu nie mające wpływu na wynik sprawy, a co za tym idzie, nie mogące skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 rok, Nr 153, poz.1270 z późno zm.). Pomimo bowiem stosowania błędnego nazewnictwa będącej przedmiotem wniosku płatności uzupełniającej do powierzchni upraw będących trawami na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy (TUZ), organy zastosowały właściwe dla niej przepisy prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedno OZ.U. z 2008, Nr 170, poz.1051), § 2 ust. 1 pkt 12 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326), a także art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1786/2003 w sprawie wspólnej organizacji rynku suszu paszowego (Dz.U.UE L z 2005, Nr 61, str.4). Przechodząc do meritum sporu dotyczącego materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.09.40.326) płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 12, przysługuje do powierzchni uprawy, z której pochodzą pasze objęte umowami lub deklaracjami dostaw, o których mowa wart. 14 i 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1786/2003 w sprawie wspólnej organizacji rynku suszu paszowego (Dz. Urz. UE L 61 z 08.03.2005, str. 4, z późno zm.). Z kolei art. 14 ust. 1 lit. a)-h) ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r. stanowi, że każda umowa, o której mowa wart. 86 ust. 1 lit. a) i c) rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, musi w szczególności zawierać: cenę, jaką należy zapłacić producentowi zielonki lub, w stosownych przypadkach, suszu paszowego produkowanego metodą suszenia na słońcu; obszar, z którego zbiór ma być dostarczony do przetwórcy; warunki dostawy oraz płatności; nazwiska, imiona i adresy stron zawierających umowę; datę jej zawarcia; gatunek lub gatunki pasz przeznaczonych do przetworzenia oraz ich przewidywane ilości; identyfikację działki lub działek rolniczych, na których uprawiane są pasze przeznaczone do przetworzenia, z odniesieniem do udzielania pojedynczego wniosku o pomoc, w którym działki te zostały zadeklarowane, zgodnie z art. 14 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, oraz, w przypadku gdy umowa zostaje zawarta lub deklaracja jest realizowana przed datą złożenia pojedynczego wniosku o pomoc, zobowiązanie zadeklarowania wspomnianych działek w pojedynczym wniosku o pomoc. Mając na uwadze, że przepis art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r. wprost odsyła do art. 86 ust. 1 lit. a) i c) rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku") (Dz.U.UE.L.07.299.1) nie można podzielić poglądu skarżącej, że przepisy tego rozporządzenia nie mogą mieć zastosowania w tej sprawie. Przeciwnie, nie sposób odkodować treści normy prawnej wynikającej z art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r. bez odwołania się do treści art. 86 ust. 1 lit. a) i c) rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. Przepis art. 86 ust. 1 lit. a) mówi zaś o umowach zawartych pomiędzy przetwórcami a producentami zielonki do suszenia. Zgodnie z jego treścią "pomoc z tytułu przetwórstwa produktów sektora suszu paszowego przyznaje się przedsiębiorstwom zajmującym się przetwórstwem produktów tego sektora należącym do co najmniej jednej z następujących kategorii: a) przetwórcy, którzy zawarli umowy z producentami zielonki do suszenia. W przypadku gdy umowa jest specjalną umową o przetwórstwo zielonki dostarczonej przez producenta, zawiera ona klauzulę zawierającą zobowiązanie przedsiębiorstw przetwórczych do wypłaty producentowi pomocy otrzymanej w odniesieniu do ilości przetworzonej na podstawie umowy". Jak wynika z powyższych regulacji, przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326) posługują się pojęciem traw na trwałych użytkach zielonych, określając rodzaje roślin objętych płatnością uzupełniającą, natomiast w zakresie szczegółowych warunków przyznawania przedmiotowej płatności uzupełniającej zachodzi konieczność odwołania się do zielonki jako przedmiotu umów lub deklaracji dostaw, o których mowa w powołanym przepisie. Zarówno bowiem z art. 14 pkt 1 lit. a rozporządzenia Komisji WE nr 382/2005 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE nr 1786/2003 w sprawie wspólnej organizacji rynku suszu paszowego, jak i z art. 86 ust. 1 lit. a ) rozporządzenia Rady WE nr 1786/2003 z dnia 29 września 2003 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku suszu paszowego wynika, że przedmiotem umowy między producentami a przedsiębiorstwami przetwórczymi jest zielonka (świeża). Przepisy te są ze sobą skorelowane w sposób spójny regulując system dopłat w sektorze suszu paszowego. Stwierdzić zatem należy, iż rolnik otrzymuje płatności uzupełniające do traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy, które w chwili dostarczenia je przedsiębiorstwu przetwórczemu stanowią zielonkę (świeżą). Ustalając zaś znaczenie pojęcia zielonki przeznaczonej na susz paszowy, trzeba mieć na uwadze nie tylko art. 1 rozporządzenia 1786/2003, który wyłącza z rynku suszu paszowego siano, kapusty pastewne oraz produkty zawierające siano, ale także art. 34a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego (Dz. U. Nr 223, poz. 2221 ze zm.), zgodnie z którym zielonka przeznaczona do produkcji suszu paszowego metodą dehydratacji oznacza świeżą zielonkę o wilgotności nie mniejszej niż 30 %, której okres przechowywania od wprowadzenia na teren przedsiębiorstwa przetwórczego, o którym mowa wart. 2 pkt 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1786/2003 w sprawie wspólnej organizacji rynku suszu paszowego, do rozpoczęcia przetwarzania na susz paszowy nie przekracza 48 godzin. Wobec powyższego stwierdzić zatem należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej, zawarcie umowy na dostarczenie firmie "A" siana nie uprawnia jej do otrzymania uzupełniającej płatności TUZ. Biorąc pod uwagę dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych przez organy obu instancji za niezasadne uznać należało ponadto wszelkie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w postępowaniu w zakresie przyznawania płatności bezpośrednich stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże z modyfikacjami wynikającymi z ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co wynika z art. 3 tejże ustawy. W ust. 2 tego przepisu wskazano, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W ocenie Sądu organy dopełniły wynikające z powyższego przepisu obowiązki. Nie jest zasadny zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta ujęta w przepisie art. 15 k.p.a., oznacza, ż stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu i instancji (. Woś, J. Zimmerman glosa do uchwały SA z dnia 23 09 1986 r. IIAZP 11/86, OSN 1987/11167, PiP 1989/8/1457). Realizacja tej zasady została ukształtowana w przepisie art. 138 § 1 k.p.a. regulującym postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym. Przepis ten wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem II instancji, w związku z tym taki również charakter mają decyzje podejmowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. merytoryczno - reformacyjne ukierunkowane na rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcia kasacyjne przewidziane § 2 art. 138 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 kwietnia 2011 r.) stanowią wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i mają miejsce wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przy interpretacji tego przepisu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Wypracowane i ugruntowane na przestrzeni lat stanowisko judykatury i zgodna z nim z doktryna, pozwalają na przyjęcie, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.11.2003, IV SA 1496/02 M Prawno 2004/2/60, wyrok NSA z dnia 2.042001 r. IV SA 208/99 Lex nr 547/45). Wniesienie odwołania powoduje więc w myśl powyższego przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ I instancji, co więcej organ odwoławczy może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. W świetle powyższego trzeba stwierdzić, że w ramach postępowania odwoławczego organ II instancji prawidłowo przeprowadził dowód z umowy załączonej przez stronę do odwołania i dokonał na jej podstawie ustaleń faktycznych, działając w granicach przewidzianych wart. 136 k.p.a. Na etapie postępowania odwoławczego doszło niewątpliwie do ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, z jednoczesnym odniesieniem się do wszystkich zarzutów odwołania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne, wobec czego orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późno zm.).