I SA/Gd 507/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń,, Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Protokolant Asystent Sędziego Zuzanna Baca-Wróblewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 31 marca 2020 r. sygn. akt: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 31 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 13 stycznia 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Zarządu Związku Gminy "A" z dnia 15 maja 2017 r. w sprawie określenia Z. i J. B. wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny. Zarząd Związku Gminy "A" decyzją z dnia 15 maja 2017 r. określił J. i Z. B. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1.07.2013 do 31 grudnia 2016 r. Z. B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wskazując, że decyzja wydana została bez podstawy faktycznej i z rażącym naruszeniem podstawy prawnej. Na organie ciążył obowiązek wykazania, że w ramach prowadzonej działalności Z. B. wytwarza odpady komunalne, jednakże organ obowiązkowi temu nie sprostał. Brak było podstaw do stwierdzenia, że złożona przez skarżącego deklaracja gospodarowania odpadami komunalnymi jest wadliwa. Ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach przewiduje pobieranie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jedynie w przypadku ich rzeczywistego wytwarzania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 stycznia 2020r., odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji ostatecznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji dotyczącej wymiaru należnego podatku i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości nie powoduje powstawania odpadów komunalnych, a więc nie było podstaw do naliczenia opłaty w decyzji z dnia 15 maja 2017 r. W wydanej w dniu 31 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 13 stycznia 2020 r. SKO wskazało, że zgodnie z art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 900 z późn. zm.), dalej O.p., organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywisty, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie, a więc wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W ocenie Kolegium, decyzja Zarządu Związku Gmin "A" nie została wydana z naruszeniem prawa, ani tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 6c ust. 1 ustawy za dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.c.p.g." wprowadza obowiązek gminy zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Z kolei przepis art. 6c ust. 2 u.c.p.g. stanowi, że rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Wykonując to upoważnienie, Zgromadzenie Związku Gmin "A" postanowiło odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gmin - uczestników Związku Gmin "A", na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (uchwała Nr 1/16/2012 z dnia 7 grudnia 2012 r.). Zgodnie z art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak wynika z akt sprawy, J. i Z. B. są właścicielami nieruchomości położonej w miejscowości R., [...]. Nieruchomość ta jest tzw. nieruchomością mieszaną, gdyż oprócz wykorzystywania jej cele mieszkaniowe na nieruchomości tej prowadzona jest działalność gospodarcza pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe. Fakt ten oznacza, że współwłaściciele są zobowiązani do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Kolegium nie podzieliło argumentów strony, że na ww. nieruchomości nie są wytwarzane odpady komunalne. Powstawanie odpadów jest naturalnym skutkiem obecności ludzi na nieruchomości. Nie jest możliwe, aby pracownicy warsztatu lub klienci nie wytwarzali odpadów komunalnych. Kolegium nie dało wiary twierdzeniom pełnomocnika, że pracownicy przynoszą swoje jedzenie z domu i zabierają opakowania po nim ze sobą. Z. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 247 § 1 pkt 3 O.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że decyzja organu i instancji nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji gdy skarżący został obciążony obowiązkiem zapłaty za odpady komunale których nie produkuje, a organ i i II instancji nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania, które przeczyłoby twierdzeniom strony, 2) naruszenie art. 122 O.p. poprzez niezasadne przerzucenie na stronę ciężaru dowodzenia że na terenie zabudowanym warsztatem samochodowym nie są wytwarzane odpady komunalne 3) błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącą do wadliwego przyjęcia, że organ I instancji wydał swoją decyzję bez rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że na terenie posesji Państwa B. zabudowanej warsztatem samochodowym wytwarzane są odpady komunalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził aby zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Zarządu Związku Gmin "A" z dnia 15 maja 2017 r. określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak wynika z treści tej decyzji, Z. B. złożył w dniu 24.06.2013r. deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne, deklarując prowadzenie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, którą następnie zmienił w dniu 3.07.2013 r. deklarując tym razem opłatę w wysokości 0,00 zł. Do deklaracji zostało dołączone oświadczenie, z którego wynika, że Strona nie produkuje odpadów komunalnych w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej. Oświadczeniu temu organ nie dał wiary. Organ wskazał, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprost w art. 6i ust. 1 pkt 2 wiąże obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z faktem powstawania odpadów komunalnych. Oczywistym jest, że prowadzenie działalności gospodarczej generuje odpady komunalne. Powstawanie odpadów komunalnych jest naturalnym skutkiem obecności ludzi w danym miejscu. Nie jest możliwe, aby w ciągu miesiąca klienci czy też pracownicy nie wytworzyli odpadów komunalnych. Obowiązek odbioru odpadów spoczywa na Związku Gmin "A", a na właścicielach nieruchomości spoczywa obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Od powyższej decyzji skarżący nie złożył odwołania, stała się więc ona decyzją ostateczną. Zaskarżona do sądu i będąca przedmiotem niniejszego postępowania decyzja organu odwoławczego z 31 marca 2020r. i poprzedzająca ją decyzja z 13 stycznia 2020r., wydane zostały w trybie nadzwyczajnym. Takim nadzwyczajnym trybem – w odróżnieniu od zwykłego trybu, w którym wydana została decyzja z 15 maja 2017 r. - jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej uregulowane w przepisach art. 247 – 249 Ordynacji podatkowej. Jest to postępowanie samodzielne, odrębne od innych postępowań podatkowych, którego istota sprowadza się w pierwszym rzędzie do weryfikacji decyzji ostatecznej, a więc objętej z mocy prawa domniemaniem legalności (por. wyrok NSA z 29 października 2010 r., I FSK 1867/09, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji tego warunkiem wzruszenia takiego rozstrzygnięcia jest ustalenie, że dotknięte jest ono istotną wadą określoną w przepisach prawa, czyli w niniejszym przypadku w art. 247 § 1 pkt 3 O.p. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ posiada i wykonuje kompetencję kasacyjną, nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy co do istoty praw lub obowiązków stron, odnosi się tylko do przesłanek nieważności wymienionych w art. 247 § 1 O.p., nie zaś do materialnoprawnych interesów strony postępowania, w którym wydano unieważnianą decyzję, czy też innych prawnych i pozaprawnych względów niewynikających wprost i jednoznacznie z regulacji wymienionego zapisu prawnego. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala na przyjęcie, że preferowane jest w nim podejście kasacyjne (formalne), a nie apelacyjne, do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Polega ono na rozumieniu tego pojęcia jako oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Taka linia orzecznictwa jest następstwem gramatycznej, językowej wykładni tego pojęcia. Według Słownika języka polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny (wyrok NSA z 11 października 2007 r., I FSK 1362/06). Dla stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia naruszenie prawa musi być kwalifikowane do stopnia rażącego - powstającego wówczas, gdy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie nie są realizowane w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, ale tak, jak gdyby do ich przeciwieństwa, poprzez zanegowanie w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 r., II FSK 1085/12). Aby można było mówić o nieważności spowodowanej rażącym naruszeniem prawa, pomiędzy określonym przepisem prawa a podjętym w decyzji rozstrzygnięciem musi zachodzić oczywista sprzeczność, powodująca, że akt taki - pomimo jego ostateczności - nie może pozostawać w obrocie prawnym (NSA w wyroku z 3 grudnia 2010 r., II FSK 1299/09). Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od reguły poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która rozstrzyga o prawach strony. Decyzja administracyjna, jako akt organu administracji publicznej sporządzony w przepisanej prawem formie, korzysta z domniemania prawidłowości. Staje się ona jednym z elementów kształtujących porządek prawny. W rozpatrywanej sprawie skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając rażące naruszenie prawa nie wskazuje jednak konkretnie przepisu, który został naruszony. Wskazuje on ogólnie na "rażące naruszenie prawa", które ma polegać na obciążeniu skarżącego obowiązkiem zapłaty opłaty za odpady komunalne, których nie produkuje. Argumentacja skarżącego sprowadza się do kwestionowania stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia w decyzji ostatecznej. Przypomnieć należy, że w decyzji tej przyjęto, że na nieruchomości niemieszkalnej (warsztat samochodowy), na której skarżący prowadzi działalność gospodarczą, są wytwarzane odpady komunalne, a skarżący twierdzi, że nie są i że organ nie udowodnił, aby było inaczej. Zarzuty skarżącego sprowadzają się do kwestionowania postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji. Tymczasem ocena zgromadzonych w sprawie dowodów nie może być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Są to zarzuty, które można podnosić w zwykłym trybie instancji, nie mieszczą się one natomiast w przesłance rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 O.p. Podkreślić należy, iż decyzja wydawana w trybie nadzwyczajnym, nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia zagadnienia będącego przedmiotem sporu. Konkludując stwierdzić należy, że postępowanie nadzwyczajne nie może prowadzić do pełnej kontroli decyzji ostatecznej. W procesie badania, czy przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia prawa w stopniu rażącym, powinno się mieć zawsze na względzie zasadę ogólną trwałości decyzji. Ważne są relacje między zasadą trwałości decyzji, zasadą stwierdzania nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa a zasadą praworządności. Zasada praworządności zawiera w sobie również cechy trwałości decyzji jako cechę pewności obrotu prawnego. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie może przekształcić się w trzecią instancję odwoławczą (wyrok NTA z 8 grudnia 1930 r., l. rej. 1195/29, wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., II OSK 1801/11). Skład orzekający podkreśla, że ocena okoliczności faktycznych tj. tego czy na nieruchomości skarżącego są czy też nie są wytwarzane odpady komunalne, nie może być dokonywana w nadzwyczajnym postępowaniu, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Jest to sfera ustaleń faktycznych, a ewentualne zarzuty dotyczące wadliwości przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego i błędnego ustalenia przez niego stanu faktycznego, należało podnosić w odwołaniu od decyzji. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.