I SA/Gd 51/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2020 r. Sygn. akt: SKO [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania oddala skargę. T.M. w dniu 21 marca 2018 r. wniósł o dofinansowanie zakupu roweru C. o cenie 2.299,00 zł ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w ramach likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. Kierownik Referatu Rehabilitacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie poinformował wnioskodawcę o odmowie przyznania środków Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na ten cel. T.M. zażądał ponownego rozpatrzenia sprawy dołączając do wniosku zaświadczenie lekarskie z dnia 22 maja 2018 r., w którym wskazano, że pacjent wymaga przewlekłej rehabilitacji kardiologicznej, obejmującej treningi wytrzymałościowe - marszowe, na rowerze stacjonarnym lub standardowym do jazdy w terenie) lub na bieżni, treningi mogą się odbywać w pomieszczeniach zamkniętych (mieszkanie lub sala gimnastyczna) albo w terenie - w ramach terenoterapii. Pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. Kierownik Referatu Rehabilitacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Pismo to jako akt administracyjny inny niż decyzja zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 maja 2020 r. I SA/Gd 391/19, którym stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazał, że rozstrzygnięcie wniosku T.M. powinno przybrać formę decyzji administracyjnej. W dniu 12 sierpnia 2020 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, orzekł o odmowie przyznania dofinansowania zakupu roweru ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w ramach likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek nie został dostatecznie umotywowany oraz że rower nie ma charakteru urządzenia specjalistycznego. Poprzez barierę techniczną należy rozumieć przeszkodę wynikającą z braku zastosowania odpowiedniego do niepełnosprawności urządzenia. Zakup roweru nie wchodzi co do zasady w likwidację barier technicznych, gdyż jest to urządzenie wykorzystywane niezależnie od niepełnosprawności. Dofinansowanie zakupu takiego sprzętu musi być związane z indywidualnymi potrzebami osoby niepełnosprawnej, wynikającymi z dysfunkcji, przystosowane do tych potrzeb i mieć charakter specjalistyczny. Z zaświadczenia lekarskiego wynika, że rehabilitacja kardiologiczna jest możliwa nie tylko poprzez jazdę na rowerze, lecz także przez treningi na rowerze stacjonarnym lub marsze. Organ pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na niewystarczające środki otrzymywane z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych konieczne jest przyjęcie takiego sposobu przyznawania dofinansowania, aby w pierwszej kolejności otrzymywały je osoby najbardziej potrzebujące, w tym osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności i to na zakup środków lub sprzętu niezbędnych w codziennej egzystencji lub likwidujących podstawowe bariery i utrudnienia w zwykłym funkcjonowaniu (podano przykłady). Pozostałe osoby mogą skorzystać z dofinansowania dopiero w dalszej kolejności. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 grudnia 2020 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W wyniku analizy zebranego materiału organ odwoławczy podzielił pogląd, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na likwidację barier technicznych lub komunikacyjnych wywołanych niepełnosprawnością wnioskodawcy, bowiem bariery takie mogące zostać zniesione przez zakup roweru w sytuacji wnioskodawcy nie występują. Tym samym należało odmówić przyznania dofinansowania zakupu roweru ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W skardze od decyzji z dnia 2 grudnia 2020 r. wniesiono o uchylenie decyzji pierwszej i drugiej instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucono: a) wydanie zaskarżonego aktu z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa w związku z § 6. pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ pierwszej i drugiej instancji do poczynienia w zaskarżonych decyzjach dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych i niezastosowania przez nich obligatoryjnych kryteriów oceny słuszności dofinansowania ze środków Funduszu, które postulują, że jedynym kryterium oceny słuszności dofinansowania ze środków Funduszu jest: po pierwsze - umożliwienie lub w znacznym stopniu ułatwienie osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, a po drugie (w przypadku barier w komunikowaniu się) - uzasadnienie dofinansowania potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności; tymczasem organ, nie stosując się do ww. wytycznych, stanowiących oczywiście normę prawną o mocy powszechnie obowiązującej i wyznaczającą granice uznania administracyjnego, stosując nieznane ani ustawie, ani Rozporządzeniu kryteria (np. "zwykły rower nie ma charakteru urządzenia specjalistycznego" oraz że "nie została spełniona przesłanka przyznania dofinansowania [...] na likwidację barier technicznych lub komunikacyjnych wywołanych niepełnosprawnością wnioskodawcy, bowiem bariery takie mogące zostać zniesione przez zakup roweru w sytuacji wnioskodawcy nie występują") oceny słuszności dofinansowania ze środków Funduszu - co doprowadziło do wydania wadliwego aktu w niniejszej sprawie; b) wydanie zaskarżonego aktu z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez przekroczenie przez organ granic uznania administracyjnego mającego postać negowania przez organ rozstrzygnięć lekarza w materii oceny słuszności dofinansowania ze środków Funduszu, podczas gdy organ nie posiada takiej kompetencji, a jego uznanie administracyjne ulega znacznemu osłabieniu w przypadku wskazania przez lekarza medycyny - podmiot kompetentny i uprawniony do ustalania określonych w § 6 pkt 2 Rozporządzenia zasad oceny - konkretnych urządzeń, mających na celu usunięcie/ograniczenie barier komunikacyjnych; c) wydanie zaskarżonego aktu z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. niewłaściwej interpretacji § 6. pkt 2 Rozporządzenia, skutkującą nieuznaniu przez Organ wiążącego charakteru wskazań lekarskich przy ocenie słuszności dofinansowania ze środków Funduszu (kryterium "uzasadnienia potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności"). W piśmie z 16 kwietnia 2021r. pełnomocnik strony skarżącej składając dokument, podtrzymał stanowisko w sprawie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Jak wynika z akt sprawy, skarżący T.M. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, w którym jako przyczynę niepełnosprawności wskazano 07-S - choroby układu oddechowego i krążenia. Z zaświadczeń lekarskich składanych w postępowaniu (z dnia 8 marca 2018 r. i z 22 maja 2018 r.) wynika, że wnioskodawca cierpi na choroby układu krążenia - miażdżycę wielonaczyniową z powikłaniami (stan po zwałach mięśnia sercowego i stentowaniu naczyń wieńcowych), nadto ma niedowład połowiczny małego stopnia po udarze niedokrwiennym prawej półkuli mózgu. Pacjent wymaga przewlekłej rehabilitacji kardiologicznej, obejmującej treningi wytrzymałościowe - marszowe, na rowerze stacjonarnym lub standardowym dojazdy w terenie) lub na bieżni, treningi mogą się odbywać w pomieszczeniach zamkniętych (mieszkanie lub sala gimnastyczna) albo w terenie - w ramach terenoterapii. Wniosek o dofinansowanie zakupu roweru ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych dotyczył przyznania środków przeznaczonych na likwidację barier architektonicznych, barier w komunikowaniu się i technicznych. Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wskazuje w art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d), że do zadań powiatu należy dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Ustawa w art. 35a ust. 4 zawiera delegację do wydania rozporządzenia określającego rodzaje zadań, o których mowa w ust. 1, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z uwzględnieniem wymagań, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także określającego tryb postępowania i zasady ich dofinansowania ze środków Funduszu. Na tej podstawie zostało wydane rozporządzenie z dnia 25 czerwca 2002 r. Zgodnie z § 6 tego aktu o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się: 1) na likwidację barier architektonicznych - osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują; 2) na likwidację barier w komunikowaniu się i technicznych - osoby niepełnosprawne, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności; 3) na usługi tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika - osoby niepełnosprawne, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności. Nie ulega wątpliwości, że decyzja w przedmiocie dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych jest wynikiem uznania administracyjnego, które polega na wyborze jednego z dwóch dopuszczalnych prawnie rozwiązań. Sąd przypomina, że w sprawach opartych o uznanie administracyjne zadaniem organu jest wszechstronna ocena sytuacji wnioskodawcy, rozpatrzenie okoliczności działających za lub przeciw przyznaniu świadczenia. Ocena taka powinna również uwzględniać podstawowe zasady i kryteria przyznawania takiego dofinansowania, a także ilość posiadanych przez organ środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Jednak rozważania związane z samym wyborem pomiędzy dwoma równoważnymi prawnie rozwiązaniami (przyznanie dofinansowania lub odmowa przyznania) następują dopiero po ustaleniu, że w sprawie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia. W przypadku niewystąpienia w sprawie przesłanki przyznania świadczenia musi zapaść decyzja odmowna. W ocenie Sądu, organy rozpatrujące wniosek skarżącego prawidłowo zastosowały wskazaną hierarchię działań. W sprawie zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest, czy zakup roweru stanowić będzie likwidację barier technicznych lub barier w komunikowaniu się wynikających z niepełnosprawności wnioskodawcy. Organy słusznie uznały, że przez barierę techniczną należy rozumieć przeszkodę wynikającą z braku zastosowania odpowiedniego do niepełnosprawności urządzenia. Z kolei bariery w komunikowaniu się z otoczeniem to wywołane niepełnosprawnością trudności lub ograniczenia uniemożliwiające lub utrudniające osobie niepełnosprawnej swobodne porozumiewanie się lub przekazywanie informacji. Zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia środki z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych mogą zostać przekazane osobie niepełnosprawnej na dofinansowanie zakupu takich urządzeń, które zniosą wskazane wyżej bariery poprzez umożliwienie lub w znacznym stopniu ułatwienie osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, pod warunkiem, że jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności. Istotne zatem jest ustalenie, czy niepełnosprawność wnioskodawcy tworzy bariery techniczne lub komunikacyjne i czy zakup urządzenia wskazanego we wniosku pozwoli na zniesienie lub znaczne ograniczenie tych barier. Jak wynika z akt sprawy, skarżący ubiega się o dofinansowanie zakupu roweru C. o cenie 2.299,00 zł ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w ramach likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Jednak z zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności z zaświadczeń lekarskich, jak i wyjaśnień samego wnioskodawcy - na co zwrócił uwagę organ odwoławczy - nie wynika, aby zakup tego roweru miał likwidować bariery techniczne lub bariery w komunikowaniu się wynikające z niepełnosprawności wnioskodawcy, o których mowa w § 6 pkt 2 rozporządzenia. Sąd podziela pogląd, że materiał dowodowy nie wskazuje, że z powodu chorób krążenia skarżący zmaga się z barierami technicznymi, czyli ograniczeniami powodującymi, że nie jest w stanie funkcjonować w miarę samodzielnie z powodu braku środków technicznych lub odpowiedniego sprzętu ułatwiających wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontakty z otoczeniem. Z zaświadczeń lekarskich przedstawionych w postępowaniu administracyjnym wynika, że jazda na rowerze jest zalecana jako jeden ze sposobów rehabilitacji kardiologicznej, natomiast z zaświadczeń tych nie wynika, że z powodu chorób układu krążenia wnioskodawca zmaga się z barierami technicznymi lub komunikacyjnymi, które to bariery zniesie (nawet częściowo) zakup nowego roweru typu wskazanego we wniosku. Potrzeby w zakresie rehabilitacji kardiologicznej i usprawnienie pacjenta nie stanowią zatem bariery technicznej lub komunikacyjnej w rozumieniu § 6 pkt 2 rozporządzenia. Z zaświadczeń lekarskich wynika co prawda, że jazda na rowerze poprawi stan zdrowia chorego, natomiast nie wskazują one na jakiekolwiek bariery techniczne lub bariery w komunikacji pacjenta z otoczeniem, wynikające z niepełnosprawności. Nadto z zaświadczenia z maja 2018 r. wynika, że jazda na rowerze to tylko jeden ze sposobów rehabilitacji kardiologicznej, w równym stopniu zalecane są marsze lub wykorzystanie roweru stacjonarnego. Z akt sprawy wynika, że pomoc rzeczową w postaci roweru rehabilitacyjnego (stacjonarnego), zaproponowano skarżącemu ., wnioskodawca jednak nie chciał skorzystać z tej formy pomocy. Prawidłowo zatem uznano, że potrzeby rehabilitacyjne mogą zostać zaspokojone w sposób inny, niż jazda na rowerze terenowym, zatem nie ma tu mowy o barierach technicznych, które może zlikwidować tylko zakup nowego roweru. Barier takich nie wykazał także sam wnioskodawca, powtarzając jedynie treść wstępną przepisu § 6 rozporządzenia. Okoliczności tych nie zmienia przedstawiony Sądowi przez stronę dokument, gdyż nie wynika z niego konieczność zakupu wskazanego we wniosku typu roweru o określonej wartości. Sąd nie podzielił więc zarzutów skargi tak co do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Organ w niniejszej sprawie prawidłowo zinterpretował treść mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej. Nie naruszył też w ocenie Sądu przy tym przepisów procesowych. Wbrew bowiem wskazaniom skargi, organy nie zakwestionowały zaświadczeń lekarskich, lecz w zaskarżonej decyzji przytoczyły ich treść i oceniły w zakresie istotnym dla wydania decyzji, co leżało w ich kompetencjach. Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i ją oddalił (art. 151 p.p.s.a.).