I SA/Gd 510/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący NSA Bogusław Szumacher (spr.) Sędziowie WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz NSA Małgorzata Tomaszewska Protokolant Dorota Łabuda po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K.S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 2 czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę. I SA/Gd 510/04 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia 21 czerwca 2001 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. stwierdził odpowiedzialność K.S. jako członka zarządu za zadłużenie powstałe na koncie ubezpieczeniowym spółki z o. o. "A" z siedzibą w G. Na podstawie powyższej decyzji zostały wystawione przez wierzyciela – ZUS Oddział w G. Inspektorat w K. w dniu 19 lutego 2004 r. tytuły wykonawcze (doręczone K.S. w dniu 26 lutego 2004 r.) na należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne (nr od P-14/2004 do P-27/2004), na ubezpieczenie zdrowotne (nr od P-28/2004 do P-40/2004), na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (nr od P-41/2004 do 53/2004) za okres od stycznia 2000 do marca 2001 r. W dniu 3 marca 2004 r. zobowiązany wniósł zarzuty przeciwko wystawionym tytułom wykonawczym dotyczące określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia oraz błędu co do osoby zobowiązanego. K.S. podniósł, iż w tytułach wykonawczych jako podstawę prawną należności podano orzeczenie z dnia 21 czerwca 2001 r. nr [...], które nigdy nie zostało mu doręczone. Pod wskazanym bowiem w tytułach adresem, tj. gmina [...] ul. [...], [...], poczta [...], nigdy nie zamieszkiwał, gdyż jego stały adres to: gmina [...] ul. [...], [...], poczta [...]. Wskazał również, iż nie może być zobowiązanym, gdyż jako osoba fizyczna nigdy nie prowadził działalności gospodarczej, a tym samym nie zatrudniał pracowników i nie był zobowiązany do naliczania i odprowadzania świadczeń z tytułu ubezpieczeń społecznych. W związku z tym tytuły wykonawcze nie mogą być zaakceptowane jako akty wydane przez organ praworządnego państwa i winny być wycofane z obrotu prawnego. Dyrektor Oddziału ZUS w G. postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2004 r. nr P-12/2004 działając jako organ egzekucyjny – na podstawie art. 17, art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) – cyt. dalej jako "ustawa p.e.a." oraz art. 83c ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) – odrzucił zarzuty wniesione przez zobowiązanego powołując się na wiążące go stanowisko wierzyciela, który w postanowieniu z dnia 25 marca 2004 r. nr P-10/2004 orzekł, iż zarzuty zobowiązanego były bezpodstawne. Dyrektor Izby Skarbowej po rozpoznaniu wniesionego zażalenia postanowieniem z dnia 2 czerwca 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego. Organ rozpatrujący zażalenie uznał za trafne w świetle przepisu art. 34 § 1 ustawy p.e.a. stanowisko organu egzekucyjnego uznające, że wypowiedź wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów jest dla niego wiążąca z uwagi na to, że zostały one oparte na przesłankach określonych w art. 33 pkt 3 i 4 cyt. ustawy. Podkreślono, iż w mającym charakter ostateczny postanowieniu wierzyciel potwierdził zasadność egzekwowanego od zobowiązanego obowiązku objętego tytułami wykonawczymi z dnia 19 lutego 2004 r. Wierzyciel wykazał, że decyzja z dnia 21 czerwca 2001 r. o odpowiedzialności K.S. jako członka zarządu za zobowiązania spółki z tytułu obowiązkowych składek na FUS, NFZ, FP i FGŚP za okres od stycznia 2000 r. do marca 2001 r. została mu doręczona w dniu 27 czerwca 2001 r. (dowód: potwierdzenie odbioru), a w związku z faktem, że nie wniesiono od niej odwołania stała się ostateczna. Organ rozpatrujący zażalenie przyznał, że w tytułach wykonawczych faktycznie błędnie podano gminę i siedzibę urzędu pocztowego, jednakże tej pomyłki nie sposób zakwalifikować jako błędu mającego wpływ na prawidłowe wskazanie osoby zobowiązanego. Wobec powyższego organ egzekucyjny był zobligowany na podstawie art. 34 § 4 ustawy p.e.a. rozstrzygnąć jak w zaskarżonym postanowieniu, nie będąc zgodnie z art. 29 § 1 cyt. ustawy uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułami wykonawczymi. Postanowieniem z dnia 20 lipca 2004 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej odmówił uzupełnienia co do rozstrzygnięcia postanowienia z dnia 2 czerwca 2004 r. W skardze z dnia 28 lipca 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K.S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego (przy czym wskazał na przepisy art. 23 § 4 pkt 2, art. 27, art. 33 pkt 3 i 10, art. 34 § 1 i 2 ustawy p.e.a. oraz art. 136 w zw. z art. 144 k.p.a.). Skarżący podniósł, iż organ II instancji rozpatrując zażalenie, zbadał tylko formalne przesłanki wydania, zaskarżonego postanowienia, nie wnikając w meritum sprawy, co narusza w jego ocenie przepis art. 23 § 4 pkt 2 ustawy p.e.a., zgodnie z którym dyrektor izby skarbowej sprawuje kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne. Dyrektor Izby Skarbowej zaakceptował błędy popełnione przez organ egzekucyjny i wierzyciela, stwierdzając, iż nie mają one wpływu na identyfikację osoby zobowiązanego, oraz że musiał uwzględnić wypowiedź wierzyciela co do istnienia obowiązku zapłaty dochodzonej należności. Zdaniem skarżącego w postępowaniu zażaleniowym winien zostać dokładnie zbadany całokształt sprawy, w tym przede wszystkim prawidłowość wystawienia tytułu wykonawczego oraz istnienie materialnej podstawy przymusowego dochodzenia należności. Tytuł wykonawczy musi zawierać określone w przepisach elementy i być poprawnie sporządzony. Wszelkie błędy, bez względu na ich rangę, powinny być eliminowane właśnie w drodze nadzoru. Skarżący zarzucił również organowi II instancji, że nie wyjaśnił, czy decyzja z dnia 26 czerwca 2001 r. została faktycznie doręczona skarżącemu i nie zbadał, kto podpisał zwrotne potwierdzenie odbioru, co wobec twierdzenia skarżącego o niedoręczeniu mu tej decyzji stanowi uchybienie polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, podczas gdy należało przeprowadzić zgodnie z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Ponadto skarżący wyraził wątpliwości co do poprawności, w świetle art. 34 § 2 ustawy p.e.a., pouczenia, zgodnie z którym na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, nie przysługuje zażalenie. Skoro uznano, że w przypadku tożsamości wierzyciela i organu egzekucyjnego zobowiązany ma jedynie prawo skarżyć postanowienie w sprawie zarzutów wydane przez organ egzekucyjny, a nie ma prawa do skargi na postanowienie wierzyciela w sprawie zarzutów, to jaki sens proceduralny miało wydawanie takiego postanowienia. Wydawanie zaskarżalnego postanowienia opartego na niezaskarżalnych argumentach jest chyba nieporozumieniem proceduralnym nie znajdującym potwierdzenia w obowiązujących przepisach. W odpowiedzi na skargę z dnia 26 sierpnia 2004 r. Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, wywodząc podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W kolejnych pismach procesowych strony podtrzymały wyrażone przez siebie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ramach sprawowania kontroli działalności administracji publicznej sądy administracyjne uwzględniając skargi na akty administracyjne eliminują z obrotu prawnego decyzje lub postanowienia, jeżeli stwierdzą naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – cytowanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.". Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 27 oraz art. 33 pkt 3 i 10 ustawy p.e.a., należy stwierdzić, że popełnione przez wierzyciela, tj. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nieścisłości przy wystawianiu tytułu wykonawczego, polegające na omyłkowym wskazaniu gminy i siedziby urzędu pocztowego wśród danych identyfikujących w tytule wykonawczym adres zobowiązanego, nie mogą być uznane za uchybienie polegające na określeniu egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej (art. 33 pkt 3 ustawy p.e.a.), ani za błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 ustawy p.e.a.), na który to przepis wskazywał skarżący w zarzutach co do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Nawet gdyby przyjąć, że wspomniane omyłki we wskazaniu niektórych elementów adresu zobowiązanego w tytule wykonawczym stanowią naruszenie przepisów art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 ustawy p.e.a. (gdzie jest mowa o konieczności wskazania w tytule wykonawczym m.in. adresu zobowiązanego), w ocenie Sądu nie kwalifikują się one do naruszeń, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wręcz przeciwnie, mimo zaistnienia owych omyłek – przyznanych przez wierzyciela – tytuły wykonawcze zostały prawidłowo doręczone skarżącemu, a omyłki nie miały wpływu na dalszy tok postępowania egzekucyjnego ani nie naruszały przysługujących zobowiązanemu (skarżącemu) praw. Bezzasadność podnoszonych przez skarżącego zarzutów co do błędnego wskazania osoby zobowiązanego w tytule wykonawczym dostatecznie wykazał wierzyciel w swoim stanowisku co do zarzutów, zawartym w postanowieniu z dnia 25 marca 2004 r., a następnie organ egzekucyjny i organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu oraz w odpowiedzi na skargę. Równie bezzasadne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organ rozpatrujący zażalenie prawa materialnego, które skarżący utożsamia z niezbadaniem przez ten organ "meritum sprawy" i "materialnej podstawy przymusowego dochodzenia należności". Skarżący rozumie przez to, jak należy sądzić z wywodów zawartych w skardze, niewyjaśnienie przez organ odwoławczy, czy decyzja stwierdzająca odpowiedzialność skarżącego z tytułu zadłużenia osoby trzeciej (spółki z o.o. "A", w której skarżący pełnił funkcję członka zarządu) wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, została mu rzeczywiście doręczona – a zatem w istocie czy obowiązek podlegający egzekucji zgodnie z wystawionym przez Zakład tytułem wykonawczym w ogóle powstał. Wskazane przez skarżącego przepisy art. 23 § 4 pkt 2 i art. 34 § 1 i 2 ustawy p.e.a. oraz art. 136 w zw. z art. 144 k.p.a. są przepisami postępowania, a nie prawa materialnego, nie można więc mówić o naruszeniu przez zaskarżone postanowienie prawa materialnego. Zdecydowanie zaś należy odrzucić sugestię, jakoby w ogóle można było w mniejszej sprawie rozważać naruszenie przez organ egzekucyjny czy organ odwoławczy przepisów prawa materialnego będących podstawą istnienia obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny – Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w G. – na zarzut zgłoszony przez skarżącego co do niedoręczenia mu decyzji o odpowiedzialności za zobowiązania spółki "A" z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, zwrócił się do wierzyciela – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w G., Inspektoratu w K. – o zajęcie stanowiska w tej kwestii. Wprawdzie skarżący wskazał w zarzutach na naruszenie art. 33 pkt 3 i 4 ustawy p.e.a. (które to zarzuty z podanych wyżej przyczyn są bezzasadne), jednak niedoręczenie mu decyzji stwierdzającej jego odpowiedzialność z tytułu zaległych składek należałoby w tym wypadku zakwalifikować jako podstawę zarzutu wymienioną w art. 33 pkt 1 ustawy, tj. nieistnienie obowiązku. Nie zmienia to jednak faktu, że w myśl art. 34 § 1 in fine ustawy p.e.a. organ egzekucyjny był związany wypowiedzią wierzyciela również w tym zakresie. Wierzyciel w swoim stanowisku stwierdził zaś, że wspomniana decyzja została zobowiązanemu doręczona w dniu 27 czerwca 2001 r., a wobec niewniesienia od niej odwołania stała się decyzją ostateczną. Organ egzekucyjny, który w myśl art. 29 § 1 ustawy p.e.a. nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, był – jak wspomniano – w tej mierze związany wypowiedzią wierzyciela uzyskaną w ramach rozpatrywania zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego. W postępowaniu zarówno organu egzekucyjnego, jak i organu odwoławczego, nie można dopatrzyć się naruszenia przepisów proceduralnych wskazanych przez skarżącego. Nie było zwłaszcza, w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy p.e.a. Twierdzenia skarżącego o niedoręczeniu mu decyzji stwierdzającej obowiązek wymieniony w tytule wykonawczym są gołosłowne i nie mogły stanowić dla organów impulsu do uzupełnienia dowodów w sytuacji, gdy dysponowały one po pierwsze wiążącą ich wypowiedzią wierzyciela o istnieniu i wymagalności egzekwowanego obowiązku (w konsekwencji doręczenia wspomnianej decyzji w dniu 27 czerwca 2001 r.), a po drugie zwrotnym poświadczeniem odbioru przedmiotowej decyzji przez skarżącego w tym dniu. Skarżący nie wskazał jakiejkolwiek okoliczności uzasadniającej zakwestionowanie wiarygodności tego poświadczenia, a domaganie się przez niego, aby tylko na podstawie jego zaprzeczenia faktu otrzymania decyzji organy egzekucyjne miały obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania w celu wyjaśnienia, czy to skarżący "faktycznie" odebrał decyzję i "kto podpisał zwrotne poświadczenie odbioru" – jest oczywiście chybione. Na marginesie dodać należy, iż twierdzenie skarżącego, iż Inspektorat ZUS w K. nigdy nie doręczył mu decyzji niejako jest prawdziwe w tym sensie, że decyzję ową wydał i doręczył ZUS Oddział w G. Inspektorat w G. Bezpodstawny jest wreszcie zarzut naruszenia przez organ rozpatrujący zażalenie – będący zarazem organem nadzoru – przepisu art. 23 § 4 pkt 2 ustawy. Przepis ten dotyczy sprawowania przez ten organ kontroli nad prawidłowością czynności egzekucyjnych, a więc czynności wykonawczych o charakterze faktycznym (art. 1a pkt 2 ustawy), i nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Na koniec należy odnieść się do podniesionych w skardze wątpliwości co do wyłączenia możliwości zaskarżenia postanowienia wierzyciela – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – w sprawie jego stanowiska dotyczącego zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków, o których orzeka Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wierzycielem jest ten Zakład (jego odpowiednia terenowa jednostka organizacyjna, wskazana w § 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, Dz.U. Nr 80, poz. 914 ze zm., oraz w przepisach wewnętrznych określonych przez Prezesa Zakładu zgodnie z § 13 i 16 tego rozporządzenia), natomiast organem egzekucyjnym w rozumieniu art. 1a pkt 7 ustawy jest dyrektor oddziału Zakładu (art. 19 § 4 ustawy). Zatem mimo ich funkcjonowania w ramach struktury tej samej jednostki organizacyjnej, posiadającej osobowość prawną i wykonującej określone ustawowo zadania z zakresu administracji publicznej, jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, to na gruncie postępowania egzekucyjnego w administracji są to podmioty odrębne, o odrębnych uprawnieniach i obowiązkach procesowych, i nie można ich utożsamiać. Mocą przepisu szczególnego, mianowicie art. 83c ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), z dniem 1 stycznia 2003 r. została wyłączona możliwość składania zażalenia od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela (nie ma zatem do nich zastosowania ogólna zasada z art. 33 § 2 ustawy p.e.a. Na marginesie można tu dodać, że treść przepisów art. 83c ust. 1 i 2 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jednoznacznie przesądza o procesowoprawnej odrębności organu egzekucyjnego i wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym z wniosku danej terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu. Pouczenie zawarte w postanowieniu w sprawie stanowiska wierzyciela z dnia 25 marca 2004 r., doręczonym skarżącemu, było zatem zgodne z prawem i nie naruszało jego uprawnień procesowych. Wskazać należy, że nieprzysługiwanie zażalenia na stanowisko wierzyciela w tej szczególnej sytuacji nie pogarsza w istotny sposób sytuacji procesowej zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. W każdym bowiem wypadku, zgodnie z art. 45 § 1 ustawy p.e.a., organ egzekucyjny jest obowiązany odstąpić od czynności egzekucyjnych, jeżeli zobowiązany okaże dowody stwierdzające wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, co w konsekwencji będzie powodować umorzenie postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 1 i 2 ustawy p.e.a.), przy czym postanowienie w sprawie umorzenia postępowania organ egzekucyjny może wydać również z urzędu (art. 59 § 4 ustawy p.e.a.). Na postanowienie to przysługuje zobowiązanemu oraz wierzycielowi zażalenie, a zatem i ewentualnie skarga do sądu administracyjnego. To jednak po stronie zobowiązanego leży ciężar przedstawienia stosownego dowodu, a nie obowiązek po stronie organu egzekucyjnego wyjaśniania tej kwestii (w myśl przywołanej już wyżej zasady z art. 29 § 1 ustawy p.e.a., jest on wręcz do tego nieuprawniony). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy p.p.s.a. skargę oddalił.