I SA/Gd 510/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. I SA/Gd 510/12 UZASADNIENIE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w związku z wnioskiem skarżącej A. B. o ponowne rozpoznanie sprawy, zaskarżoną decyzją z 29 marca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej jako u.s.u.s.), utrzymał w mocy decyzję ZUS z 5 stycznia 2012 r. odmawiającą skarżącej umorzenia należności z tytułu nieuregulowania składek na ubezpieczenie własne płatnika. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności. W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w uzasadnionych przypadkach, które określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej jako rozporządzenie 2003). Przepis zawarty w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia 2003 stanowi, że organ może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wyjaśnił, że choć instytucja umarzania należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, to jednak rozstrzygnięcie nie może być dowolne i podejmowane jest po wszechstronnym i szczegółowym rozważeniu okoliczności faktycznych sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela i interesu społecznego. Organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie została stwierdzona całkowita nieściągalność należności przez organy egzekucyjne, zaś zebrane dokumenty nie potwierdzają jednoznacznie, że zaistniały bezwzględne przesłanki przemawiające za koniecznością umorzenia należności. Skarżąca, pomimo poinformowania jej przez organ o prawie czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości uzupełnienia złożonego wniosku o dodatkowe i aktualne dokumenty, nie przedłożyła dowodów umożliwiających weryfikację, a następnie ocenę jej sytuacji finansowej i rodzinnej, podczas gdy obowiązek wykazania zasadności wniosku o umorzenie należności spoczywa na stronie zobowiązanej. Następnie przywołał dane wynikające ze złożonego przez skarżącą oświadczenia z 24 listopada 2011 r., w świetle których jej miesięczne wydatki z tytułu ponoszonych opłat oraz zakupu leków wynoszą łącznie 723,27 zł, podczas gdy miesięczne dochody uzyskiwane z tytułu świadczenia emerytalnego w kwocie 611,85 zł netto, podkreślając że złożona dokumentacja nie odzwierciedla w sposób całościowy i rzeczywisty sytuacji skarżącej. Zwrócił przy tym uwagę, że skarżąca oświadczyła, że pomimo iż jest mężatką prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe; w aktach sprawy brak jest zaś dokumentów, które potwierdzałyby ograniczenie, zniesienie, wyłączenie lub ustanie wspólności majątkowej lub prawomocnego orzeczenia sądu o separacji, zatem pomiędzy małżonkami wciąż istnieje ustawowa wspólność małżeńska. Organ nie przyjął jako nowych okoliczności dołączonych przez skarżącą do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kart informacyjnych leczenia na oddziale ratunkowym z 11 stycznia 2012 r. oraz o terminie przyjęcia do Kliniki Endokrynologii, ze względu na fakt, że dokumenty te potwierdzają podnoszone już przez stronę fakty. Wskazał również, że z dokumentacji nie wynika, że skarżąca korzysta z jakiejkolwiek pomocy społecznej. Końcowo organ przypomniał, że obowiązkiem płatnika składek jest obliczanie, rozliczanie i opłacanie składek w określonych terminach. Okoliczność trudnej sytuacji finansowej nie może uwalniać płatników od obowiązku opłacania wymaganych prawem składek i automatycznego umarzania zaległości z tego tytułu. Jednocześnie organ wyjaśnił skarżącej, że w związku z jej sytuacją materialną może rozłożyć należności wraz z odsetkami za zwłokę na raty dostosowane do możliwości płatniczych skarżącej. Przy czym rozłożenie na raty wymaga umotywowanego wniosku skarżącej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca przytoczyła swe dotychczasowe stanowisko w sprawie – utrzymuje się z emerytury w wysokości 611,85 zł i ponosi opłaty miesięczne w kwocie 723,27 zł; zaznaczyła, że opłaty za gaz i energię elektryczną uiszczane są raz na dwa miesiące, korzysta z pomocy udzielanej jej przez synów. Pomimo, że formalnie pozostaje w związku małżeńskim jest osobą samotną; nie zna miejsca pobytu małżonka (co dwukrotnie uniemożliwiło jej uzyskanie rozwodu) i nie utrzymuje z nim od wielu lat kontaktu. Cierpi na liczne schorzenia, które wymagają hospitalizacji. Zdaniem skarżącej podnoszony przez organ fakt, że nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej nie może przesądzać o sytuacji finansowej, w jakiej się faktycznie znajduje, a która jest trudna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: I. Skarga jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym decyzja podlega uchyleniu z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Poz.270; dalej jako p.p.s.a.). II. W ocenie Sądu organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję uchybił obowiązkowi wynikającemu z treści art. 15 k.p.a., wyrażającego zasadę dwuinstancyjności postępowania i art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stanowiącego, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Tak więc, dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, nr 7, poz. 82). Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem. Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie – odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne – w każdej rozpoznanej sprawie – a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw. Reasumując powyższe: zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną – indywidualnie rozpatrywaną – sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. III. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę z wniosku skarżącej o umorzenie należności w zasadzie ograniczył się do zacytowania przepisów mogących mieć w sprawie zastosowanie – natomiast całkowicie zaniechał przywołania faktów, które uznał za udowodnione i wskazania dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których dowodom przedłożonym przez skarżącą odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, nie zawarto nawet listy zgromadzonych dowodów w sprawie; z treści uzasadnienia nie wynika zaś aby dokonano jakiejkolwiek analizy sytuacji majątkowej skarżącej. Na stronie trzeciej uzasadnienia skarżonej decyzji, po uprzednim opisaniu przez organ danych przedstawionych przez skarżącą w dołączonym do wniosku o umorzenie oświadczeniu, znajduje się zdanie następujące: (...) złożona dokumentacja nie odzwierciedla w sposób całościowy i rzeczywisty sytuacji rodzinnej i finansowej co uniemożliwia wiarygodne rozstrzygnięcie sprawy (...). Jednak stwierdzenie organu, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający uznać należało za gołosłowne. Na podstawie przedstawionych akt administracyjnych sprawy przyjąć bowiem należy, że organ zaniechał przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, wskazując jedynie że skarżąca nie skorzystała z prawa czynnego udziału w postępowaniu poprzez uzupełnienie wniosku o dodatkowe dokumenty. Zwrócić jednak uwagę trzeba, że w piśmie z 30 stycznia 2012 r. skierowanym do skarżącej zawierającym informację o przysługującym jej prawie, w tym możliwości złożenia dodatkowych dowodów, które – zdaniem organu – w sposób wyczerpujący obrazowałyby jej trudną sytuację, organ nie wskazał jakiego rodzaju nowe dokumenty (poza złożonymi przez skarżącą a wymienionymi na stronie drugiej decyzji organu pierwszej instancji) mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia wniosku skarżącej. Warto przy tym zauważyć, że organ nie zakwestionował przedstawionych przez skarżącą danych dotyczących jej dochodów, ponoszonych wydatków związanych z kosztami utrzymania, czy stanem zdrowia, co zdaje się także potwierdzać następujące stwierdzenie na stronie trzeciej: (...) rozumiejąc Pani sytuację materialną, Zakład może na umotywowany wniosek rozłożyć należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę, w wysokości dostosowanej do Pani możliwości płatniczych (...). Dalsza część uzasadnienia to przywołanie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz arbitralne stwierdzenie, że w sprawie nie występują przesłanki nieściągalności, bowiem dotychczas nie została stwierdzona całkowita nieściągalność zadłużenia przez organy egzekucyjne. Wskazano również na obowiązki płatnika. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji, zaskarżona decyzja nie spełnia podstawowego wymogu, wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., nie wiadomo jednakże, w oparciu o jakie dowody i ustalenia faktyczne organ doszedł do tego wniosku. Podobnie uzasadnienie w zakresie braku przesłanek zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczności uzasadniające umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności zostały zdefiniowane przepisami § 3 ust. 1 rozporządzenia 2003, który nakłada na zobowiązanego obowiązek wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Zaakcentować przy tym należy, że obowiązek wykazania istnienia omawianej przesłanki umorzenia należności obciąża wprawdzie skarżącą jako wnioskodawcę a nie organy, jednakże rolą organu, który chciał ocenić w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. okoliczności przedstawione przez skarżącą było przeprowadzenie analizy wysokości kosztów jej utrzymania, w tym kosztów leczenia oraz zestawienie ich z comiesięcznymi dochodami, uwzględniając przy tym stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji. Tego rodzaju ocena winna była znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ubezpieczenie społeczne jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspakajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego. Powyższych ustaleń i rozważań zabrakło, zdaniem Sądu orzekającego, w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. Organ odwoławczy skoncentrował się na wyjaśnieniu podstawy prawnej, pomijając w zasadzie część faktyczną uzasadnienia. Tymczasem wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne wyrażone w kończącej postępowanie decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 7 k.p.a.). Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego (kompletnego) materiału dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i tym samym trafności merytorycznej rozstrzygnięcia. W związku z tym wypada raz jeszcze wskazać, że organ musi dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i szczegółowej analizy i musi to zawrzeć w uzasadnieniu swej decyzji. Również po to by sąd administracyjny mógł zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 p.p.s.a., dokonać kontroli sądowej zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Kontrola ta sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem – co należy podkreślać w tego typu sprawach – sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie mógł stwierdzić, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokonania przez organ oceny sytuacji finansowej skarżącej, a w konsekwencji, czy organ uchylił się wyłącznie od dokonania przedmiotowej oceny, czy też uchybił obowiązkowi wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, gdyż przedstawione akta administracyjne zawierają jedynie decyzję organów obu instancji, wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z kartami informacyjnymi dotyczącymi jej stanu zdrowia, pismo z 30 stycznia 2012 r. skierowane przez organ odwoławczy do skarżącej informujące o prawie wynikającym z art. 10 k.p.a. i wzywające do przedłożenia oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej oraz innych nowych dokumentów, pismo z 1 marca 2012 r. informujące o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. IV. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym rozstrzygnięciu, przeprowadzi ustalenia faktyczne właściwe i niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy dot. umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek i oceny zasadności umorzenia. Stwierdzenie nieściągalności zaległości z tytułu nieuregulowanych składek będzie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego i poczynienia miarodajnych ustaleń faktycznych, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. W razie stwierdzenia braku przesłanki nieściągalności należności z tytułu nieuregulowanych składek organ będzie zobowiązany rozważyć możliwość umorzenia ww. należności w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę a prawnie równowartościowych rozwiązań zgodnie z celami w ustawie określonymi. Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, w tym jej stanu zdrowia, wysokości dochodów oraz ponoszonych wydatków, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. EK