I SA/Gd 516/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędzia WSA Danuta Oleś, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie budżetu powiatu kwidzyńskiego na rok 2008 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; 3. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz strony skarżącej kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej orzekło nieważność uchwały Rady Powiatu nr [...] z dnia [...] r. o zmianie uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] r. w sprawie budżetu powiatu na rok 2008. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że do uchwały opisanej powyżej uchwały Rady Powiatu wprowadzono (w załączniku nr 6) wydatki na wynagrodzenia osobowe, składki na ubezpieczenie społeczne, składki na Fundusz Pracy. Analizując powyższe zapisy Kolegium doszło do przekonania, że powyższe zapisy skutkują wadliwością uchwały. Kolegium wyjaśniło, że Powiatowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jest funduszem celowym w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 z późn.zm), jego przychody pochodzą ze środków publicznych, zaś wydatki winny być przeznaczane na realizację ustawowo wyodrębnionych zadań. Artykuł 41 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) stanowi natomiast, że środki Funduszu przeznaczane są na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakup urządzeń i wyposażenie lokali niezbędnych do sprawdzenia takiego zasobu. Organ wskazał nadto, że szczegółowe zasady gospodarki finansowej tego Funduszu w zakresie nie uregulowanym przywołaną wyżej ustawą zawiera rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym (Dz.U. Nr 142, poz. 1019), zwanego dalej "rozporządzeniem wykonawczym", które w § 7 regulującym sposób przeznaczania środków Funduszu nie przewiduje możliwości planowania w jego ramach wynagrodzeń i pochodnych składników wynagrodzenia. Powyższe stanowiło podstawę do uznania przez Kolegium RIO, że przedmiotowa uchwała narusza prawo w sposób istotny tj. art. 29 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 41 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z tego względu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nakazało Radzie Powiatu usunięcie z Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym zakwestionowanych pozycji w terminie do 6 maja 2008 r. Kolegium RIO stwierdziło, że w wyznaczonym terminie uchwała w przedmiocie zmian nie została mu doręczona zatem uznał za niezbędne orzeczenie w przedmiocie nieważności naruszającej prawo uchwały. Od powyższej uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej Rada Powiatu wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 29 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 41 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 7 rozporządzenia wykonawczego. Zdaniem Rady Powiatu prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów, w szczególności art. 41 ust. 4 w którym wskazano, że możliwe jest wydatkowanie środków funduszu "na uzupełnienie środków budżetowych" prowadzi do wniosku, że przedmiotowa uchwała odpowiada prawu. Skarżąca wywiodła, że skoro ze środków funduszu mogą być uzupełniane wydatki, które są i mogą być pokrywane z budżetu, a wydatki na wynagrodzenia są wydatkami budżetu, to niewątpliwie mogą one być uzupełniane z przedmiotowego funduszu, o ile jest to niezbędne do finansowania zadań związanych z aktualizacją i utrzymaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne tworzy się fundusz centralny, wojewódzki i powiatowy. Środkami powiatowego FGZGiK zgromadzonymi na wyodrębnionym rachunku bankowym dysponuje starosta, zgodnie z zapisem art. 41 ust. 5 pkt 3 tej ustawy. Dlatego też, zdaniem skarżącej, nieuzasadnionym jest powoływanie się przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej na przepisy rozporządzenia wykonawczego, które reguluje zasady dysponowania funduszem centralnym pozostającym w dyspozycji Głównego Geodety Kraju i nie ma zastosowania do funduszy wojewódzkich i powiatowych. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko, wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) – zwanej w dalszej części "p.p.s.a", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ocena przedmiotowej uchwały rady gminy z punktu widzenia legalności. Zdaniem Sądu skarżący trafnie wywiódł, że art. 41 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego dozwala, by środki Funduszu były przeznaczane na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakup urządzeń i wyposażenie lokali niezbędnych do prowadzenia tego zasobu. Niewątpliwie zaś wynagrodzenia pracowników finansowane są ze środków budżetowych. Dlatego też, w przekonaniu Sądu, brak podstaw, by je wyłączyć z kategorii środków budżetowych, o których mowa w zacytowanym wyżej art. 41 ust. 4. Skoro bowiem ustawa takiego rozróżnienia, czy wyłączenia nie wprowadza, nie można go wyprowadzać w drodze interpretacji przepisu. W sytuacji bowiem, gdy wykładania językowa daje zadowalające rezultaty, wykluczone i niedopuszczalne jest sięganie do innych metod wykładni w szczególności celowościowej, czy systemowej. W niniejszym przypadku, jak wskazano wyżej, lege non distinquente, o jaki rodzaj środków budżetowych chodzi, kwalifikatorem jest jedynie cel ich przeznaczenia tj. uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakup urządzeń i wyposażenie lokali niezbędnych do prowadzenia tego zasobu. Stąd bezpodstawnym, zdaniem Sądu, jest dokonywanie a priori założeń, że wydatki na wynagrodzenia i związane z nimi obciążenia fiskalne tego warunku nie spełniają. Niewątpliwie bowiem aktualizacja i utrzymanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wymaga zaangażowania odpowiednich środków osobowych dla prawidłowego realizowania ww. zadań, to zaś nieuchronnie pociąga za sobą konieczność poniesienia wydatków na wynagrodzenia personelu. Błędne jest stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej, że środki z tego Funduszu (pozostającego w dyspozycji starosty) mogą być przeznaczane wyłącznie na realizację zadań opisanych w § 7 rozporządzenia wykonawczego. Jak słusznie bowiem wywiodła skarżąca wspomniany przepis rozporządzenia reguluje zasady dysponowania funduszem centralnym pozostającym w dyspozycji Głównego Geodety Kraju i nie ma zastosowania do funduszy wojewódzkich i powiatowych. W postępowaniu administracyjnym zaś zasadniczo wyłączone jest stosowanie analogii, jeśli brak odpowiedniej regulacji prawnej. Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym przez skarżącą wyroku NSA Oddział Zamiejscowy w Białymstoku (z dnia 23 czerwca 2003 r. sygn. akt SA/Bk 682/03) że, z żadnego przepisu prawa materialnego nie wynika zakaz przekazywania środków z celowego funduszu do budżetu w formie dotacji, ani finansowania wynagrodzeń poprzez dotację lub bezpośrednio z funduszu. Konkludując, Sąd uznał za błędne stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej, że wymieniona na wstępie uchwała narusza prawo. Żaden z merytorycznych zarzutów pod adresem przedmiotowej regulacji nie był, w przekonaniu Sądu, zasadny, zatem nie było podstaw prawnych do zakwestionowania legalności tego aktu prawnego. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej narusza prawo materialne, przy czym mając na uwadze, że nie każde naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę prawną wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, Sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., badał, czy w niniejszym przypadku mamy do czynienia z uchybieniem tak istotnym. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny uchybienia przepisom prawa materialnego nie mają wpływu na wynik sprawy, "gdy nawet w wypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama" (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka – Medek; Zakamycze 2005 r., str. 335). Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należało, że popełnione przez organ administracji naruszenie norm prawnych niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowa wykładnia omawianych norm prawnych nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego aktu normatywnego. Z powyższych względów Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonalności uchwały, zaś podstawę orzeczenia w przedmiocie kosztów postępowania stanowiły art. 200 i 209 p.p.s.a.