I SA/Gd 521/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik /spr./ Sędziowie NSA Ewa Kwarcińska NSA Zbigniew Romała Protokolant Elżbieta Cymanowska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej –Szpitala w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2001 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości w podatku od nieruchomości za okres od stycznia do października 2000 r. oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia 29 listopada 2000 r. odmówił Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej Szpitala w B. umorzenia zaległości od podatku od nieruchomości za okres od stycznia do października 2000 r. w kwocie 420.477,- zł wraz z odsetkami. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpitala w odwołaniu od powyższej decyzji wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie przedmiotowej zaległości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 lutego 2001 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 listopada 2000 r. SKO w Uzasadnieniu swojej decyzji wskazało, że materialno-prawną podstawą rozstrzygnięcia jest art. 67 ordynacji podatkowej, zgodnie z którego treścią w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym organ podatkowy na wniosek podatnika może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe lub odsetki za zwłokę. Decyzja o umorzeniu zaległości podatkowych ma charakter uznaniowy, a organ rozstrzygający wniosek powinien kierować się konkretnymi okolicznościami faktycznymi, które z punktu widzenia gospodarczego lub społecznego uzasadniałyby jego uwzględnienie. Uprawnienie organu do wydania rozstrzygnięć uznaniowych nie zwalnia go z obowiązku zbadania, czy w rozpatrywanej sprawie zachodzą przewidziane w ordynacji podatkowej przesłanki uzasadniające umorzenie zaległości podatkowych w całości lub w części lub odsetki za zwłokę. Istotą uznania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprzecznych interesów z jednej strony podatnika ubiegającego się o przyznanie ulgi, z drugiej strony budżetu gminy oraz nadanie priorytetu jednemu z nich na tle okoliczności konkretnej sprawy. Podstawowym kryterium jakim kieruje się organ podatkowy jest szybkie i sprawne egzekwowanie należności w tym przypadku budżetu gminy, bowiem podatki stanowią ich dochody i rezygnacja z tych dochodów poprzez ich umarzane czy też zaniechanie poboru należy do oceny tych organów. Z drugiej zaś strony wydane decyzji wymaga zebrania i przeanalizowana materiału dowodowego umożliwiającego ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie ulgi. SKO wskazało, że umorzenie zaległości podatkowych jest instytucją nadzwyczajną, bowiem zasadą jest płacenie podatków, tym samym okoliczności sprawy winny posiadać tę samą cechę. Nie można bowiem z instytucji umorzenia zaległości podatkowej czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia od zapłaty podatku. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy na trudności finansowe Szpitala istotny wpływ wywarła reforma służby zdrowia ze względu na odmienną dystrybucję środków obniżanych przez Kasę Chorych. Ogólnie trudna sytuacja dotyczy całej służby zdrowia. W tej sytuacji udzielenie ulgi poprzez umorzenie zaległości w podatku dla wnioskodawcy uznając jako argument skutki narzucenia przez Kasę Chorych znacznie gorszego kontraktu, ogólnie braku środków byłoby społecznie nieuzasadnione i uznane byłoby za preferencyjne traktowanie wybranego podmiotu na tle pozostałych jednostek służby zdrowia znajdujących się w podobnie trudnej sytuacji. W ocenie organu odwoławczego argument strony, co do umorzenia zaległości, że szpital nie jest właścicielem, a jedyne nieodpłatnie użytkuje obiekty stanowiące własność gminy nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów. Zgodnie bowiem z dyspozycją wynikającą z treści art. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości ciąży na osobach fizycznych, osobach prawnych oraz jednostkach organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, które są właścicielami lub samoistnymi posiadaczami nieruchomości albo obiektów budowlanych nie złączonych trwale z gruntem. Opodatkowaniu tym podatkiem podlegają zarówno budynki lub ich części, ale także budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza lub leśna (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 w/w ustawy). Opodatkowaniu podlegają również grunty nie objęte przepisami o podatku rolnym lub leśnym oraz grunty objęte przepisami o podatku rolnym lub leśnym, związane z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza lub leśna (art. 3 ust. 1 pkt 3 i 4 ww. ustawy). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych podstawę opodatkowania stanowi dla budynków lub ich części - powierzchnia użytkowa, natomiast dla budowli - ich wartość ustalona na dzień 1 stycznia roku podatkowego, stanowiąca podstawę obliczania amortyzacji w tym roku, a w przypadku budowli całkowicie zamortyzowanych - ich wartość z dnia 1 stycznia roku, w którym dokonano ostatniego odpisu amortyzacyjnego. Dla gruntów podstawę opodatkowania stanowi powierzchnia tych gruntów. Wysokość stawek w tym podatku na podstawie upoważnienia zawartego w art. 5 tejże ustawy określa rada gminy na zasadach i w trybie określonym w tymże art. 5. Organ drugiej instancji wskazał, że przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie przewidują zastosowania innych stawek tj. obniżonych dla działalności jaką prowadzi Szpital. Wyłączenie samodzielnych Zakładów Opieki Zdrowotnej spod regulacji ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 41. poz. 324 ze zm.) nie wyklucza faktu wykonywania przez te jednostki czynności, które noszą znamiona prowadzenia działalności gospodarczej. Wobec powyższego nieruchomości związane z wykonywaniem działalności przez Szpital podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. A zatem wysokość zastosowanych przez organ podatkowy pierwszej instancji stawek podatku ustalonych zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych jest prawidłowa. Faktem również jest, iż wszystkie jednostki służby zdrowia znajdują się w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Nie stanowi to jednak o konieczności umarzania występujących zaległości podatkowych w obecnie trudnej sytuacji finansowej budżetu miasta gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło również, że w świetle art. 233 § 3 ordynacji podatkowej w sprawach należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego organ odwoławczy uprawniony jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu samorządowego. W tym konkretnym przypadku bark jest podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany decyzji wydanej przez organ podatkowy pierwszej instancji. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpitala w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2001 r. wskazał, że zasadny jest wniosek strony o umorzenie zaległości z tytułu podatku od nieruchomości, gdyż znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji finansowej, w której dokonanie zapłaty podatku może zagrażać egzystencji Szpitala. Strona wskazał, że strata Szpitala za 2000 r. według wyliczenia na dzień sporządzenia skargi zamyka się kwotą 9.087.285,- zł, zobowiązania wymagalne za wymieniony wyżej okres wynoszą 10.646.240,- zł, z tego dotyczące podatku od nieruchomości za 2000 r. bez odsetek 504.573,- zł, tj. 4,74 % całości zobowiązań wymagalnych. O sytuacji finansowej Szpitala w głównej mierze decyduje wysokość kontraktu zawartego z Kasą Chorych, na wysokość którego Szpital nie ma wpływu. Strona skarżąca wskazała, że roku 2000 na pogorszenie finansów Szpitala miał również fakt zaliczenia Szpitala do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą i tym samym zobowiązanie do płacenia podatku od nieruchomości według stawek określonych dla tych podmiotów, pomimo iż zapis art. 8a ustawy z dnia 30 marca 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 91, poz. 315 z późniejszymi zmianami) zakłada, iż do zakładu opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów ustawy o działalności gospodarczej. Zdaniem strony skarżącej zastosowanie w odniesieniu do Szpitala składek przewidzianych dla jednostek prowadzących działalność gospodarczą spowodowało w 2000 r. wzrost kosztów z tytułu opłat podatku od nieruchomości o 364.403,70 zł, z tego dotyczących: budynków i budowli o 326.323,30 zł oraz gruntów o 38.080,40 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn.zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, iż Sąd ocenia prawidłowość przeprowadzonego postępowania, w szczególności czy wyjaśniono w nim okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz, czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu, stosownie do wymogów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Ocenie podlega również prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. Wniosek strony dotyczący umorzenia zaległości od podatku od nieruchomości za okres od stycznia do października 2000 r. wraz z odsetkami, podlegał rozpatrzeniu na podstawie art. 67 § 1 ordynacji podatkowej, który stanowi, że organ podatkowy na wniosek podatnika może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, gdy jest to uzasadnione ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w postępowaniu organów I i II instancji nie można dopatrzyć się takich uchybień, które powodowałoby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzje organów podatkowych w sprawie umorzenia podatku mają charakter uznaniowy, gdyż są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega bowiem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie nie stwierdził, aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być bowiem uchylona przez sąd jedynie w wypadku stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu mieć należy na uwadze, że nie można z instytucji zaniechania poboru podatku względnie umorzenia zaległości podatkowych czynić środka prowadzącego generalnie do zwolnienia z zapłaty podatku (por. wyrok NSA z dnia 15.05.1991 r. SA/Gd 295/91). Wskazać również należy, że w sprawie z wniosku o umorzenie zaległości podatkowych organy nie mogą zajmować się kwestią stawek podatkowych w podatku od nieruchomości tj. według jakich stawek ma być on uiszczany. Argument, że strona skarżąca została zaliczona przez ustawodawcę do podmiotów zobowiązanych uiszczać podatek od nieruchomości według wyższej stawki niż w latach poprzednich został rozważony przez organy podatkowe poprzez wskazanie, że dotyczy on całej kategorii podmiotów o statusie takim jak strona skarżąca. W rozpoznawanej sprawie organy podatkowe z zachowaniem obowiązujących zasad przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały i przeanalizowały materiał dowodowy umożliwiający ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie ulgi, a w szczególności zbadały sytuację materialną i finansową skarżącego, jak również odniosły się do tej sytuacji w kontekście innych podmiotów o identycznym statusie i sytuacji materialnej oraz finansowej i poddały ocenie racje, na które powołał się skarżący. Sytuacja skarżącego Szpitala nie została uznana jako szczególna i wyjątkowa w świetle sytuacji w jakiej znalazła się cała służba zdrowia finansowana z Kasy Chorych. Organ odwoławczy przedstawił, iż wszystkie jednostki służby zdrowia znajdują się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, a nie stanowi to jednak o konieczności umarzania występujących zaległości podatkowych. Ocenie dokonanej przez organy podatkowe w sprawie niniejszej nie można zarzucić dowolności, opiera się ona na przyjętej w orzecznictwie wykładni wyżej cytowanego przepisu dotyczącego umorzenia zaległości podatkowej, mieści się w ramach przyznanego organom uznania administracyjnego. Przyznanego organom uprawnienia do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu podatnika, przy którym o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku, zaś ten interes winien być przy tym "słuszny" w rozumieniu obiektywnym (por. wyrok NSA z 25.02.2000 I SA/Wr 2063/98). W sytuacji, gdy organy podatkowe wszechstronnie rozważyły i oceniły wszystkie aspekty faktyczne i prawne i w wyniku tej oceny podjęta została decyzja mieszcząca się granicach uznania administracyjnego, Sąd nie znalazł podstaw do uznania jej za niezgodną z prawem. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), skargę oddalił.