I SA/Gd 524/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Referent Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 listopada 2007r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia[...] nr [..] w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2005 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR) po rozpatrzeniu odwołania Z.R. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. Podstawą wydania powyższej decyzji były następujące ustalenia faktyczne: Z.R. działając jako producent rolny wystąpił w dniu 29 kwietnia 2005 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. W dniu 31 maja 2005 r. Z.R. cofnął powyższy wniosek. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARMiR, działając na podstawie art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. 2004, Nr 6, poz. 40), umorzył postępowanie w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania strony, podtrzymał decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż bezspornie wnioskodawca wycofał wniosek z dnia 29 kwietnia 2005 r. o przyznanie płatności bezpośrednich na 2005 r. i cofnięcie to było skuteczne. Zgodnie z art. 22 ust. 2 Rozporządzenia Komisji Wspólnot Europejskich nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.), zwanego dalej Rozporządzeniem nr 796/2004, wycofanie wniosku powoduje, że ubiegający się znajduje się w sytuacji sprzed złożenia wniosku pomocowego lub części rozpatrywanego wniosku. Powyższe uzasadnia umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na mocy art. 105 § 1 i 2 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, iż wnioskodawca do dnia 31 maja 2005 r. mógł wystąpić z ponownym wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich na 2005 r., jednakże tego nie uczynił. Zamiast tego wnioskodawca złożył w dniu 18 września 2006 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR oraz w dniu 7 grudnia 2006 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR prośbę o przywrócenie terminu do złożenia powyższego wniosku. Prośbę swą producent rolny powtórzył w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przywrócenie terminu nie jest w niniejszej sprawie możliwe, albowiem termin składania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich jest terminem prawa materialnego i nie stosuje się do niego instytucji procesowej, jaką jest możliwość przywrócenia terminu. Z.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż skarżący nie ponosi winy, bowiem cofnął wniosek o przyznanie płatności na skutek namowy pracownika Biura Powiatowego ARiMR. Wskutek błędnej informacji tego pracownika skarżący pozbawiony został prawa do uzyskania wnioskowanej płatności. Odpowiadając na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, stosownie do § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. zarówno prawem materialnym jak i procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a). Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd uznał zaskarżoną decyzję za wadliwą z innych jednak przyczyn niż wskazane w skardze. Jak wynika z akt sprawy skarżący złożył w dniu 29 kwietnia 2005 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Wniosek ten skarżący w dniu 31 maja 2005 r. wycofał. Następnie skarżący złożył w dniu 18 września 2006 r. w Biurze Powiatowym ARiMR prośbę o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności wskazując, iż wniosek ten został cofnięty pod wpływem błędnej informacji uzyskanej od pracownika Agencji. Pismem z dnia 10 października 2006 r. Biuro Powiatowe ARiMR zwróciło się do skarżącego o wskazanie, czy wnosi o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności za rok 2005, czy też rok 2006. Pismem z dnia 4 grudnia 2006 r. skarżący wskazał, że wnosi o "przywrócenie właściwości mojemu wnioskowi i terminu o przyznanie płatności bezpośrednich złożonego w dniu 28 kwietnia 2005 r. w Biurze Powiatowym ARiMR". Skarżący wskazał, że wniosek ten złożył w terminie, uprawy rolne wykonywał zgodnie z dobrą praktyką rolniczą i wymogami wynikającymi z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Cofnięcie tego wniosku było skutkiem błędnej informacji uzyskanej od pracownika Agencji. W ocenie Sądu wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o umorzeniu postępowania przed rozpoznaniem powyższego wniosku strony było przedwczesne. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż organy administracyjne wniosek ten potraktowały jako prośbę o przywrócenie terminu, pomimo iż nie wynika to z pism skarżącego w sposób jednoznaczny. Wprawdzie bowiem skarżący formułuje swe żądanie jako prośbę o przywrócenie terminu, jednocześnie jednak podnosi, iż jego wniosek złożony w dniu 29 kwietnia 2005 r. jest skuteczny, wnosząc o – jak to skarżący ujmuje – "przywrócenie właściwości" temu wnioskowi. Organ powinien zatem ustalić treść żądania skarżącego – a więc czy domaga się on przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich za rok 2005, czy też odwołuje złożone w dniu 31 maja 2005 r. oświadczenie o cofnięciu przedmiotowego wniosku. Wymogiem każdego podania, wynikającym z art. 63 § 2 k.p.a. jest dokładne określenie żądania. Wymóg ten oznacza takie sprecyzowanie żądania, aby nie było żadnych wątpliwości co do zamiaru i intencji strony. Nie jest natomiast rzeczą organu dokonywanie swoistej wykładni zgłaszanych żądań i przekładanie zawartych w piśmie twierdzeń i przypuszczeń na konkretne żądanie. O tym, jaki jest zakres żądania wniesionego przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ do którego pismo zostało wniesione. Wobec nieprecyzyjnej treści pism strony obowiązkiem organu było ustalenie rzeczywistego przedmiotu złożonego przez skarżącego wniosku oraz jego rozstrzygnięcie w toku postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że może być wszczęte jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu. Wniosek wszczynający postępowanie może zostać także przez wnioskodawcę cofnięty, co ma miejsce wówczas, gdy strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. W takiej sytuacji dalsze postępowanie staje się bezprzedmiotowe, lecz nie w sensie obiektywnym, lecz subiektywnym, tj. dla strony tego postępowania, co skutkuje możliwością jego umorzenia na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż organ odwoławczy nieprawidłowo jako podstawę prawną umorzenia postępowania wskazała zarówno § 1 powyższego przepisu, normujący przypadki obligatoryjnego umorzenia postępowania, jak i § 2 regulujący przypadku fakultatywnego umorzenia postępowania. Równoczesne zastosowanie art. 105 § 1 i § 2 jest niemożliwe. Jak już wskazano, cofnięcie wniosku przez stronę może powodować umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 2 k.p.a. Zarówno złożenie wniosku wszczynającego postępowanie, jak i jego cofnięcie jest czynnością procesową, której cechą charakterystyczną jest jej fakultatywność. Z fakultatywności czynności procesowych wynika, że mogą być one odwoływane, co obejmuje także czynność polegającą na cofnięciu wniosku. Jeżeli odwołalność jest konsekwencją fakultatywności czynności procesowych, to uprawnienie do odwołania można wyprowadzić wprost z tych konkretnych przepisów, które zezwalają na dokonanie poszczególnych czynności. Oczywiście, odwoływalność czynności procesowych nie może być jednak dowolna. Oznacza to, że strona powinna wskazać następczą przyczynę odwołania czynności procesowej, jakkolwiek nie musi tej przyczyny udowadniać. Umożliwia to organowi administracji kontrolę odwołania czynności we właściwym zakresie. Odwoływanie czynności procesowych ma także swoje granice czasowe. Cofnięcie wniosku wszczynającego postępowanie może zostać odwołane do czasu umorzenia postępowania. Odwołanie to nie będzie także możliwe, jeżeli cofnięcie wniosku spowodowało powstanie skutków materialnoprawnych. Natomiast skuteczne odwołanie oświadczenia o cofnięciu wniosku powoduje, że nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 2 k.p.a. W razie zatem ustalenia, że wolą skarżącego w niniejszej sprawie wyrażoną w kolejnych pismach kierowanych do organów było odwołanie cofnięcia wniosku o przyznanie płatności, organ powinien zbadać – zgodnie z powyższymi wskazaniami - czy odwołanie to było skuteczne, jeśli zaś tak, to konsekwencją powinno być merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego złożonego w dniu 29 kwietnia 2005 r. Natomiast w razie ustalenia, że skarżący domaga się przywrócenia terminu, obowiązkiem organu jest rozstrzygnięcie przedmiotowego wniosku przez wydanie postanowienia bądź o przywróceniu terminu, bądź też o odmowie jego przywrócenia. Wynika to wprost z art. 59 k.p.a., przy czym od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie, a postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie przywrócenia terminu podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Organ administracji publicznej zobowiązany jest zbadać zatem, czy zachodzą przesłanki umożliwiające w świetle art. 58 k.p.a. przywrócenie terminu i wydać stosowne postanowienie. Nie jest natomiast wystarczające wskazanie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania, iż wniosek strony, potraktowany jako prośba o przywrócenie terminu, nie był uzasadniony. Nie przesądzając na tym etapie o możliwości przywrócenia terminu podkreślić należy, iż rozstrzygnięcie co zasadności prośby strony skarżącej nastąpić może jedynie w drodze postanowienia wydanego w trybie art. 59 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że umorzenie w niniejszej sprawie postępowania było przedwczesne i nastąpiło z naruszeniem art. 105 § 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.