I SA/Gd 53/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości oddala skargę. Wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarga J.K. dotyczy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 października 2009 r. nr [...] w części dotyczącej pomniejszenia płatności rolno środowiskowej o kwotę [...] zł. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Prowadząca działalność rolniczą J.K. wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2007 r. wystąpiła o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, deklarując na 2007 r. realizację pakietu K01c (międzyplon ścierniskowy) na działkach rolnych A, R, T, W i AA o łącznej powierzchni 152, 50 ha. Jako plon główny wnioskodawczyni zadeklarowała pszenicę, a gorczycę, jako roślinę, która będzie uprawiała w międzyplonie. Zgodnie z późniejszą zmianą do wniosku zadeklarowaną w międzyplonie uprawę zmieniono na rzepak jary. W dniu 21 sierpnia 2007 r. inspektorzy terenowi "A" S.A. przeprowadzili kontrolę w gospodarstwie rolnym J.K.. Zgodnie z raportem z kontroli nr [...] stwierdzona łączna powierzchnia działek rolnych zgłoszonych do programu rolno środowiskowego wyniosła 145,72 ha, gdzie dla działki AA stwierdzono zawyżenie powierzchni zadeklarowanej (60 ha ) w stosunku do powierzchni stwierdzonej (51, 75 ha), a dla działki rolnej R zaniżenie powierzchni zadeklarowanej (30 ha) w stosunku do powierzchni stwierdzonej (31, 47 ha). Powierzchnie pozostałych działek tj. A, T i W były równe powierzchni zadeklarowanej we wniosku. Decyzją z dnia 4 maja 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po ponownym rozpoznaniu sprawy, przyznał J.K. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych w pomniejszonej wysokości na kwotę [...] zł W związku z podnoszonymi przez producenta rolnego zastrzeżeniami w uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 11 lutego 2009 r. J.K. została wezwana przez organ do złożenia wyjaśnień, w celu zapoznania się i podpisania raportu z kontroli na miejscu. Pomimo skutecznego doręczenia wezwania, przez co stronie umożliwiono podpisanie raportu stosownie do wymogu z art. 28 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004, J.K. nie skorzystała z powyższego uprawnienia. Podkreślono również, że postanowieniem z dnia 24 marca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 77 § 2 K.p.a. włączył do materiału dowodowego przedmiotowej sprawy raport z kontroli na miejscu nr [...] wskazując, że dotyczy on m.in. gruntów zadeklarowanych we wniosku rolno środowiskowym na rok 2007, wobec czego jego wynik ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W związku z powyższym, po dokonaniu oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, płatność do działek rolnych objętych programem rolnośrodowiskowym naliczono zgodnie z powierzchniami działek A, R, T, i W zadeklarowanymi we wniosku oraz zgodnie z powierzchnią działki AA zmierzoną podczas kontroli na miejscu. Ponieważ powierzchnia zadeklarowana (152, 50 ha ) w stosunku do stwierdzonej (145, 27 ha) została zawyżona o 4, 67 % (7, 23 ha) organ wskazał konieczność zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004, zgodnie z którym, jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomoc obszarowej, przekracza obszar zatwierdzony w myśl art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Wobec powyższego płatność przyznano do powierzchni uwzględniając 132,16 ha, zmniejszając tym samym płatność - którą producent otrzymałby, gdyby nie wystąpiły nieprawidłowości - o kwotę [...] zł. W złożonym odwołaniu J.K. zarzuciła oparcie decyzji na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, ponieważ organ stwierdził zawyżenie powierzchni na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w sierpniu 2007 r., a więc w czasie, w którym na zgłoszonych do programu działkach A, R, T, W i AA nie występował jeszcze poplon, który jest obsiewany w okresie późniejszym, tj. najwcześniej we wrześniu. W ocenie odwołującej się niedopuszczalne było także wykorzystanie przez organ dla celów postępowania dotyczącego programu rolno środowiskowego raportu z kontroli przeprowadzonej w odrębnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym jednolitej płatności obszarowej i płatności uzupełniającej do gruntów rolnych oraz płatności cukrowej. Strona zarzuciła ponadto, że decyzja została wydana przez organ pomimo niedoręczenia jej kopii raportu z przeprowadzonej kontroli. Została ona, co prawda, wezwana do zapoznania się i podpisania raportu z kontroli, jednakże brak doręczenia jej kopii raportu ograniczył jej prawo do aktywnego udziału w postępowaniu oraz wszechstronnego ustosunkowania się co do nieprawidłowości ujętych w raporcie. Decyzją z dnia 30 października 2009 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreślono, że w aktach sprawy znajduje się kopia nadania w dniu 21 grudnia 2007 r. w placówce pocztowej przesyłki zawierającej raport z kontroli, skierowanej do strony. Fakt wysłania raportu drogą pocztową odzwierciedlono również na stronie 6 raportu w polu nr XVI "późniejsze przekazanie kopii raportu", gdzie wskazano numer przesyłki poleconej, którą nadano raport. Gdyby jednak nawet założyć, że strona z jakiś względów nie otrzymała raportu drogą pocztową, umożliwiono jej zapoznanie się z przedmiotowym raportem w siedzibie Biura Powiatowego ARMiR. Skoro Kierownik Powiatowego Biura ARMiR wezwał stronę do zapoznania się i podpisania raportu, stronie umożliwiono zapoznanie się z raportem i wypowiedzenie co do jego treści, a jej prawa w tym zakresie nie zostały ograniczone. Stronie zapewniono taką możliwość, natomiast fakt, że z niej nie skorzystała nie może stanowić okoliczności obciążającej organ administracyjny. Tym samym w sprawie ostatecznie wywiązano się z wynikającego z art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 obowiązku umożliwienia rolnikowi wypowiedzenia się co do raportu. To zaś, że strona nie stawiła się w siedzibie organu i nie podpisała go, w żaden sposób nie dyskwalifikuje raportu jako materiału dowodowego. Organ nie uznał zarzutu jakoby raport z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym w dniu 21 sierpnia 2007 nie mógł być wykorzystany dla celów wydania decyzji w przedmiocie płatności rolno środowiskowej, został on bowiem w sposób zgodny z procedurą włączony do materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, zgodnie natomiast z art. 75 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W tym kontekście organ uznał, że wbrew przekonaniu producenta okoliczność, iż kontrola została przeprowadzona przed wysianiem poplonu, nie stanowiła przeszkody dla wykorzystania raportu z kontroli dla potrzeb przedmiotowej sprawy, ponieważ zgodnie z zasadami agrotechniki poplon ścierniskowy jest zasiewany na obszarze z którego wcześniej został zebrany plon główny, co jak wynika z porównania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich i wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, było także zamiarem J.K. W skardze na powyższą decyzję strona wskazała na naruszenie art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, co wyrażało się w przyjęciu przez organ, że pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowaną przez stronę, a powierzchnią obsianą poplonem wystąpiły różnice. Poprzez nie przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu w okresie uprawy międzyplonu celem weryfikacji powierzchni zgłoszonych przez producenta, w ocenie strony skarżącej organ dopuścił się także naruszenia art.7 K.p.a., ponieważ nie podjął właściwych dla ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy działań. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a.). Ponieważ prawo wspólnotowe począwszy od dnia 1 maja 2004 r. stało się częścią polskiego porządku prawnego, dokonywana przez Sąd ocena legalności decyzji dotyczy jej zgodności z prawem stanowionym, tak przez polskiego ustawodawcę, jak i ustawodawcę wspólnotowego. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi. Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W ocenie Sądu zapadłe w sprawie decyzje zostały podjęte na podstawie prawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim nie można stwierdzić wskazanego w tym zakresie przez skarżącą naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a, ani naruszenia zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 K.p.a. Zarzuty skargi koncentrują się na wskazaniu, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie miał ani formalnych ani materialnych podstaw do oparcia się na wynikach przeprowadzonej w 21 sierpnia 2007 r. kontroli w gospodarstwie rolnym skarżącej. W ocenie Sądu oba wskazane zarzuty należy uznać za chybione. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że w celu ustalenia istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych zgodnie z art. 75 K.p.a. organy mogą jako dowód w sprawie dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych czy oględziny. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie ma więc przeciwwskazań aby do materiału dowodowego zostały włączone dokumenty pozyskane w ramach postępowania wyjaśniającego odrębnej sprawy administracyjnej, jeżeli tylko dzięki nim można uzyskać równie istotne dla rozstrzygnięcia innej sprawy informacje. Jak wynika z akt sprawy raport z kontroli z dnia 21 sierpnia 2007 r. został włączony do materiału dowodowego przedmiotowej sprawy w sposób zgodny z procedurą administracyjną (postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 marca 2009 r.). Pismem z dnia 11 lutego 2009 r. J.K. została wezwana przez organ do złożenia wyjaśnień w celu zapoznania się i podpisania raportu z kontroli na miejscu. Pomimo skutecznego doręczenia wezwania, przez co stronie umożliwiono podpisanie raportu stosownie do wymogu z art. 28 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004, J.K. nie skorzystała z powyższego uprawnienia. Pomimo tego w złożonym odwołaniu i skardze skarżąca kwestionuje przydatność raportu z kontroli dla potrzeb ustalenia powierzchni upraw poplonu twierdząc, że skoro kontrola miała miejsce w sierpniu, a poplon jest wysiewany we wrześniu, wyniki kontroli nie mogły być miarodajne dla ustalenia powierzchni wysiewanej w drugiej kolejności uprawy. W tym zakresie, w ocenie Sądu, za prawidłowe należy jednak uznać stanowisko organów administracyjnych, które wykorzystały wyniki przeprowadzonej w dniu 21 sierpnia 2007 r. kontroli nie tylko dla ustalenia wysokości płatności bezpośrednich, ale także wysokości płatności z tytułu przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego w postaci uprawy poplonu ścierniskowego. Jak zasadnie wskazały organy poplon ścierniskowy, ze swej definicji wysiewa się na ściernisku pozostałym po zebraniu uprawy głównej. Tym samym, skoro na działkach A, R, T, W i AA strona dla tej samej powierzchni zadeklarowała jako uprawę główną uprawę pszenicy, a jako poplon uprawę rzepaku, ustalenie w trakcie kontroli, że producent zawyżył wielkość działki AA obsianej pszenicą, musiało znaleźć odzwierciedlenie w konstatacji, że nie tylko prowadzona na działce AA uprawa pszenicy jest mniejsza od zadeklarowanej, ale że także mniejszy będzie uprawiany na niej w dalszej kolejności poplon. Podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie strona nie zakwestionowała samych wyników kontroli, a jedynie wskazała, że w jej ocenie nie mogły mieć one zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wynik kontroli jednoznacznie wskazuje jednak na nieprawidłowość polegającą na zawyżeniu powierzchni uprawy na działce AA. Jednocześnie strona nie podniosła, aby faktycznie posiała rzepak jary w areale większym niż wcześniejszy plon główny, co zresztą byłoby sprzeczne nie tylko z treścią wniosku i zasadami agrotechniki, ale również obowiązującym stronę planem rolno środowiskowym. Wobec powyższego Sąd podzielił stanowisko organów, że wyniki kontroli ma miejscu przeprowadzonej w sierpniu były miarodajne również dla wskazania powierzchni międzyplonu ścierniskowego, który zasiano po zbiorze pszenicy. Tym samym organy miały obowiązek zastosować obniżkę przyznanej skarżącej płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jako bezzasadną.