I SA/Gd 531/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Claudia Kozłowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 grudnia 2013 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 lutego 2014 r. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych dalej ,,ZUS’’, po rozpatrzeniu wniosku W. T. – dalej "Skarżący" o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 grudnia 2013 r.[...], którą uznano wniosek za bezprzedmiotowy i umorzono postepowanie co do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek za okres od lutego 1994 r. do grudnia 1998 r w łącznej kwocie 112.521,86 zł w tym z tytułu składek 22.588,86 zł i odsetek liczonych na dzień wpływu wniosku tj. 28 sierpnia 2013 r. w kwocie 89.933 zł. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Skarżący od 1 marca 1977 r. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą, w związku z czym zobowiązany był do opłacania składek na ubezpieczenie własne i zatrudnionych pracowników. W związku z niedopełnieniem tego obowiązku na koncie rozliczeniowym płatnika powstało zadłużenie. Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2013 r. Skarżący zwrócił się do ZUS o umorzenie należności z tytułu składek. 2. Decyzją Nr [...] z dnia 3 grudnia 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając w oparciu o art. 28 ust. 3 a i 3 b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., nr 205 poz. 1585 ze zm.) dalej u.s.u.s. umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie administracyjne w zakresie należności z tytułu składek należnych za ubezpieczonego niebędącego płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne w oparciu o wskazaną powyżej podstawę prawną. W uzasadnieniu organ wskazał, że zasady umarzania należności z tytułu składek zostały uregulowane w art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z art. 30 ww. ustawy, art. 28 nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Oznacza to zatem, że w stosunku do wskazanych w sentencji decyzji należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia opartego na art. 28 przywołanej ustawy. Dotyczy to każdego rodzaju rozstrzygnięcia merytorycznego, zarówno pozytywnego dla wnioskodawcy, tj. umorzenia należności, jak i negatywnego, polegającego na odmowie ich umorzenia. Podjęcie bowiem rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych wymaga zbadania przesłanek do umorzenia określonych w art. 28 ustawy, co z kolei stoi w sprzeczności z powołanym powyżej przepisem art. 30 ustawy. Art. 28 ust.3a ustawy dotyczy możliwości umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365). W ocenie organu wskazane w sentencji decyzji zaległości dotyczą składek należnych za pracowników i ze względu na swój charakter nie podlegają umorzeniu na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zdaniem organu, z powodu braku przedmiotu postępowania, tj. składek, co do których możliwe jest dokonanie umorzenia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał wniosek w zakresie składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek za bezprzedmiotowy, dlatego umorzył postępowanie na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r. poz.267 ) dalej k.p.a. 3. Pismem z dnia 23 grudnia 2013 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku Skarżący zarzucił organowi: bezpodstawne nierozpoznanie merytoryczne wniosku o umorzenie rzekomych należności w części dotyczącej składek za pracowników, bezpodstawne i bezprawne prowadzenie egzekucji z emerytury i skazanie Skarżącego i jego małżonki na życie w skrajnej nędzy, popełnienie na niekorzyść Skarżącego ewidentnych błędów przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie rzekomych należności. Skarżący wniósł o; 1)ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia rzekomych należności za pracowników i umorzenie tych należności, 2)niezwłoczne wstrzymanie wykonania spłaty rzekomych należności i zawieszenie postępowania egzekucyjnego lub niezwłoczne rozłożenie na raty w wysokości 10 zł miesięcznie rzekomych należności i zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Skarżący w uzasadnieniu wniosku wskazał, że po kilku miesiącach postępowania ZUS umorzył jedynie niewielką część należności, jednakże nie umorzył większości należności i nadal wypłaca taką emeryturę, że skazuje to Skarżącego i jego małżonkę na życie w skrajnej nędzy. W ocenie Skarżącego ZUS w ogóle nie rozpoznał merytorycznie wniosku o umorzenie w części dotyczącej rzekomych należności za pracowników, a postępowanie prowadzone było w sposób nierzetelny. Skarżący wskazał, że żądane przez ZUS oświadczenie majątkowe złożył w terminie, jednakże organ przekazał je już po zakończeniu postepowania. Skarżący oświadczył, ze jego sytuacja materialna nie uległa żadnej pozytywnej zmianie, gdyż ZUS cały czas prowadzi egzekucję z emerytury i wypłaca 498 zł miesięcznie na dwie osoby. Skarżący wyjaśnił ponadto, że w sierpniu 2013 r. złożył wniosek o umorzenie należności na podstawie ustawy abolicyjnej, gdyż tytuły wykonawcze są z 1999 r., a więc z okresu którego dotyczy abolicja. Poruszając wątek prowadzonego postępowania egzekucyjnego wskazuje, że Zakład pobrał łącznie ponad 40.000 zł. W opinii Skarżącego w przedmiotowej sprawie możliwe jest zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Kwota dalszych rat w wysokości 10 zł miesięcznie jest w pełni uzasadniona. W piśmie z dnia 23 stycznia 2014 r. Skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi całkowita nieściągalność zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 3 u.s.u.s, gdyż nie ma majątku, co potwierdza Zakład w decyzji umarzającej należności na ubezpieczenie własne. Nastąpiło też zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący wskazał również na rozbieżności w wyliczeniach ZUS i o wadliwym księgowaniu przez Zakład pieniędzy pobieranych z emerytury. Konieczne jest szczegółowe zbadanie księgowania w przedmiotowej sprawie i wstrzymanie egzekucji, gdyż niedopuszczalne jest w takiej sytuacji dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego. 4. Decyzją z dnia 17 lutego 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 3 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że obowiązek rozliczania składek na ubezpieczenie społeczne i ich terminowego przekazywania do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych spoczywa wyłącznie na płatniku, który decydując się na prowadzenie działalności gospodarczej, obowiązany jest zapoznać się z całokształtem przepisów z tego zakresu oraz na bieżąco monitorować stan konta płatnika w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. W omawianej decyzji z dnia 3 grudnia 2013 r. wskazano na bezprzedmiotowość postępowania z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonego niebędącego płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne, określając zarazem podstawy prawne z których bezprzedmiotowość wynika, tj. art. 28 ust. 3 a i ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem organu, należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek za okres 02/1994- 12/1998 w łącznej kwocie 112.521,86 zł, w tym z tytułu : składek - 22.588,86 zł, odsetek za zwłokę liczonych na dzień wpływu wniosku, tj. 28 sierpnia 2013 r. - 89.933,00 zł nie podlegają przepisom rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365 ). Zakład obowiązany był do wydania decyzji w zakresie bezprzedmiotowości postępowania z wniosku o ich umorzenie, właśnie w oparciu o w/w rozporządzenie. Organ podkreślił, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek podlegają w niniejszej sprawie analizie pod względem możliwości ich umorzenia przepisom art. 28 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, a postanowienia art. 28 ust. 3 a i 3 b ustawy i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. nie znajdują zastosowania w przypadku tych należności z tytułu składek. 5.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: - bezpodstawne uznanie na bezprzedmiotowy wniosek o umorzenie należności za pracowników; - bezpodstawne zastosowanie art. 30 u.s.us. - niezastosowanie art. 28 ust 2 i 3 pkt 3 wskazanej ustawy, - rażące sprzeczności pomiędzy zaskarżoną decyzją oraz decyzją ZUS z dnia 17 lutego 2014 r., - pominięcie faktu, że rzekomy dług podlega umorzeniu, gdyż składki za pracowników przed 1999 r. Skarżący opłacił, - naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, co stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 3 grudnia 2013 r. w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o zmianę obu decyzji i umorzenie rzekomych należności. 6. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: 7.1. Skarga jest zasadna Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwana: "p.p.s.a.") sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane zasady, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja ZUS wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa , w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. 7.2. Kontroli Sądu poddana została decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy poprzedzającą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 grudnia 2013 r. Nr [...], którą uznano wniosek Skarżącego za bezprzedmiotowy i umorzono postępowanie co do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek za okres od lutego 1994 r. do grudnia 1998 r w łącznej kwocie 112.521,86 zł w tym z tytułu składek 22.588,86 zł i odsetek liczonych na dzień wpływu wniosku tj. 28 sierpnia 2013 r. w kwocie 89.933 zł. W uzasadnieniu decyzji z dnia 3 grudnia 2013r. organ powołując się na przepis art. 30 u.s.u.s. wskazał, iż art. 28 u.s.u.s. zawierający zasady umarzania należności z tytułu składek nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. W związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję stwierdził, że przepisy art. 28 ust.3a i 3b u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365) nie mają zastosowania do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Pod pojęciem należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przepisy zaś, między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie zaś z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. W przepisie tym ustawodawca posłużył się sformułowaniem "nie stosuje się". Oznacza to, że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia opartego na art. 28 i art. 29 u.s.u.s. Dotyczy to każdego rodzaju rozstrzygnięcia merytorycznego, zarówno pozytywnego dla wnioskodawcy, tj. umorzenia należności, jak i negatywnego, polegającego na odmowie ich umorzenia. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym wielokrotnie w orzecznictwie że w stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalne jest więc także badanie istnienia przesłanek umorzenia należności, przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Jeżeli wniosek o umorzenie należności z tytułu składek obejmuje składki finansowane przez ubezpieczonych (pracowników), właściwym rozstrzygnięciem jest jedynie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 u.s.u.s. W przypadku zaś, gdy wniosek obejmuje zarówno należności podlegające umorzeniu, jak i należności określone w art. 30 u.s.u.s., należy umorzyć postępowanie w zakresie tych ostatnich. ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2006r. sygn. akt III SA/Wa 1765/06 dostępny w bazie LEX nr 265481 ), Jednakże w sprawie niniejszej organ orzekający wskazując na to unormowanie nie uwzględnił faktu, iż wniosek Skarżącego dotyczy składek na ubezpieczenie społeczne za ubezpieczonych pracowników za okres od lutego 1994r. do grudnia 1998r. Natomiast zgodnie z wówczas obowiązującą ustawą z dnia 25 listopada 1986r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 1989r. Nr 25, poz. 137 ze zm. ) składki na ubezpieczenie społeczne pracowników opłacały zakłady pracy z własnych środków za okres trwania ubezpieczenia społecznego każdego pracownika ( art. 33 ust.1 ). Ponadto przepisy ustawy dotyczące zakładów pracy stosuje się odpowiednio do osób fizycznych zatrudniających pracowników ( art. 5 ust.1 ). W związku z powyższym argumentacja organu wskazująca na treść art. 30 u.s.u.s. jest nieprawidłowa, bowiem przedmiotem postępowania o umorzenie nie są składki finansowane przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, lecz składki na ubezpieczenie społeczne pracowników opłacone przez Skarżącego jako zakład pracy. W związku z powyższym zasadny jest zarzut naruszenia art. 30 u.p.s.u. przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie oraz art. 28 ust. 1 i 2 i 3 u.p.s.u. przez pominięcie, iż składki za pracowników w okresie przed styczniem 1999r. były finansowane przez pracodawcę i w rezultacie nie zastosowanie tych przepisów w przedmiotowej sprawie. W rezultacie organ umarzając postępowanie i uznając je za bezprzedmiotowe naruszył przepis art. 105 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast niezasadny jest zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności tj. art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy przez ZUS, a nie Prezesa ZUS. Należy przyjąć, iż użyty w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. zwrot "stronie przysługuje prawo do złożenia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy" wskazuje jedynie podmiot, do którego należy skierować wniosek, a nie organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Znajduje to potwierdzenie także w treści art. 83 ust. 6 i ust. 7 u.s.u.s., w myśl którego kompetencje do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznano ZUS, a nie Prezesowi Zakładu. Prezes ZUS, przyznając świadczenia w drodze wyjątku, nie jest organem emerytalno - rentowym, lecz organem administracyjnym. Do rozpoznania sprawy w trybie ponownego rozpatrzenia od decyzji wydanej przez ZUS właściwy jest ponownie ten sam organ, tj. ZUS, a nie Prezes Zakładu. Nie ulega wątpliwości, że mimo braku wskazania w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. przepisu art. 127 § 3 k.p.a. określającego tryb wnoszenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przyjęte unormowanie w sposób jednoznaczny wyklucza możliwość rozpatrzenia tego wniosku przez organ inny niż orzekający w sprawie po raz pierwszy. Taka jest bowiem logika kształtowania właściwości w systemie organów administracji publicznej, gdy w określonych sprawach uprawnienia do wydawania decyzji w pierwszej instancji zlokalizowano na szczeblu, nad którym nie ma już organu nadrzędnego. Właściwość rzeczowa do orzekania w takim systemie przez ministra i zrównane z nim organy (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.) określona jest w przepisach prawa materialnego. Do niej odnosi się procedura ukształtowana przez art. 127 § 3 k.p.a. łącznie z zawartym w nim odesłaniem do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji. ( por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011r. sygn. akt II GSK 171/10 LEX nr 1071068). 7.3. Ponownie rozpoznając wniosek Skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. 7.4. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Zakres, w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.