I SA/Gd 537/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 roku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 stycznia 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny przedstawia się następująco: Decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), w skrócie "k.p.a.", w zw. z art. 31 zp ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), dalej "ustawa o COVID" oraz na podstawie art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266) w skrócie dalej "u.s.u.s.", odmówił M. S. wszczęcia postępowania w zakresie wniosku z dnia 17 grudnia 2020 r. (data wpływu) o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020r. do maja 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia 15 grudnia 2020 r. strona wystąpiła o wydanie decyzji w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020r. do maja 2020 r. Zgodnie z art. 31 zp ust. 1 ustawy o COVID wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. W tym terminie, tj. do 30 czerwca nie stwierdzono wpływu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co skutkuje odmową wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 29 stycznia 2021 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2021 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia 4 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., podtrzymując zajęte stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. S. zarzuciła wspomnianej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę stanu faktycznego wynikającą z faktu nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez dokonanie sprzecznego z materiałem dowodowym ustalenia, że strona nie złożyła wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. w terminie przewidzianym w art. 31 zp ust. 1 i art. 31 zo ustawy o COVID. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym wskazuje, że strona złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. w terminie przewidzianym w art. 31 zp ust. 1 i art. 31 zo ustawy o COVID. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej decyzji z dnia 4 stycznia 2021 r., a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 14 maja 2021 r. pełnomocnik strony skarżącej dołączył do akt sprawy oświadczenia pracowników skarżącej, tj. A. D., J. D. oraz H. K., wskazujące, że korespondencja kierowana do ZUS była składana osobiście przez skarżącą do urn wystawionych w oddziale ZUS przy ul. T. w G. W związku z tym pełnomocnik wniósł, aby Sąd, w przypadku uchylenia decyzji, zobowiązał organ do przesłuchania ww. świadków na okoliczność sporządzenia i złożenia dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kluczowym i zasadniczym zagadnieniem na gruncie niniejszej sprawy jest kwestia złożenia wniosku przed 30 czerwca 2020 r., w której to kwestii obie strony postępowania prezentują przeciwstawne stanowiska. Stosownie do art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zo ust. 1a ustawy o COVID, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres – na zasadach określonych w tych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek przyznawana jest na wniosek strony. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., który ma zastosowanie w przypadku omawianej pomocy, na mocy art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Stosownie do art. 61a§ 1 k.p.a., który stanowił podstawę wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie jednak z art. 83b ust. 1 u.s.u.s., do którego odsyła art. 31zt ustawy o COVID, zamiast postanowienia w tym przedmiocie, ZUS wydaje decyzję. Nie ulega wątpliwości, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. (w niniejszej sprawie decyzja) jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, zaś organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1824/17 podkreślił, że celem postępowania administracyjnego jest co do zasady skonkretyzowanie sytuacji prawnej, tj. praw i obowiązków, oznaczonego podmiotu, w drodze decyzji. Realizacja tego zadania wymaga istnienia kompletnego stosunku administracyjnoprawnego, na który składają się podmioty (organ administracji publicznej oraz strona), a także przedmiot (prawa i obowiązki, wynikające z określonej normy prawnej). Jeżeli brakuje któregokolwiek z tych elementów i organ administracji publicznej nie może podjąć działań zmierzających do usunięcia tego stanu, wspomniana konkretyzacja jest wykluczona, a prowadzenie postępowania administracyjnego staje się zbędne. Jedynie w przypadku, gdy zbędność ta ma charakter oczywisty i niebudzący wątpliwości już na etapie wnoszenia podania, organ administracji publicznej stosuje art. 61a § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast zachodzą wątpliwości co do zupełności stosunku administracyjnoprawnego, organ administracji publicznej powinien podjąć określone działania zmierzające do usunięcia tej niejasności. W sytuacji zatem, gdy we wstępnej fazie postępowania, w ramach badania dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego, powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do podstawowych elementów stosunku prawnego, może okazać się konieczne przeprowadzenie postępowania mającego na celu ich wyjaśnienie. Obowiązkiem organu będzie wówczas podjęcie odpowiednich kroków mających na celu ustalenie, czy to treści żądania, podmiotu od którego ono pochodzi, czy też innych kluczowych kwestii. Okolicznością uzasadniającą takie działanie organu będzie także to, czy podanie zostało przez stronę w ogóle złożone – w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na żądanie strony (art. 61 § 3 k.p.a.) – strona twierdzi, że złożyła stosowne podanie, zaś organ utrzymuje, że nie zarejestrował jego wpływu. Z akt administracyjnych wynika, że organ w zasadzie nie przeprowadził w minimalnym zakresie postępowania wyjaśniającego. Organ przyjął w sposób arbitralny, że skarżąca nie złożyła wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek. W konsekwencji odmówił wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skarżąca twierdzi, że wniosek zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. został w dniu 2 kwietnia 2020 r. wrzucony do urny na korespondencję, znajdującą się w Oddziale ZUS przy ul. T. [...] w G. Wniosek ten został złożony razem z wnioskiem o zwrot składek ZUS opłaconych za marzec 2020 r. Co ważne, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie tego wniosku, zwrócił składki za marzec 2020 r. Tymczasem w zaskarżonych decyzjach organ administracji w ogóle nie wypowiedział się odnośnie powołanych okoliczności - pomimo tego, że były one powołane przez skarżącą w toku postępowania. Wskazać należy, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdza zatem, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wyrażonych w art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Organ naruszył powyższe przepisy, ponieważ decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie zawiera prawidłowego uzasadnienia. Tymczasem w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak w postępowaniu odwoławczym, organ zobowiązany jest do ponownego, wyczerpującego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a w szczególności do ustosunkowania się do zarzutów i argumentów zawartych w tym środku zaskarżenia. Z akt postępowania wynika, że organ w toku postępowania nie przedstawił własnego stanowiska w związku z przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentacją skarżącą. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie okoliczności, dotyczące sposobu wnoszenia pism do ZUS w kwietniu 2020 r. można odtworzyć jedynie w sposób fragmentaryczny i niepełny. Na podstawie wyjaśnień stron postępowania nie sposób jest stwierdzić nie tylko tego, czy strona, wnosząc pismo poprzez wrzucenie go do skrzynki podawczej organu, miała jakąkolwiek możliwość uzyskania potwierdzenia jego wniesienia, ale także tego, jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki, rejestracja dokumentów i w jakim trybie odbywało się ich przekazywanie właściwym komórkom organu oraz jakie gwarancje procesowe praw strony temu towarzyszyły. W tej sytuacji samo stwierdzenie organu co do niezłożenia przez skarżącą wniosku, niepoparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustaleniami, uznać należy za niewystarczające. Organ nie przedstawił w aktach sprawy jakichkolwiek innych okoliczności wskazujących na taki stan rzeczy. Organ nie podjął żadnych działań (ani z urzędu, ani na wniosek strony), mających na celu rzetelne wyjaśnienie, czy wniosek został przez skarżącą złożony, czy też nie. Podkreślić powtórnie należy, że w rozpoznawanej sprawie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia stanowiska skarżącej, nie wyjaśnił również procedury składania wniosków do skrzynki i nie wykazał, czy wykluczone jest omyłkowe dołączenie dokumentów skarżącej np. do sprawy innego płatnika. Na tym etapie sprawy nie można zatem wykluczyć, że przez omyłkę organu mogło dojść do nieprawidłowości. Ponadto wskazać należy, że w sytuacji, gdy nie ma możliwości wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a. niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony. Organ nie skorzystał z możliwości odebrania od skarżącej oświadczenia na podstawie art. 75 k.p.a., nie wziął też pod uwagę, że z uwagi na tryb składania dokumentów do skrzynki podawczej, nie miał on możliwości uzyskania potwierdzenia. Organ nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony. W ocenie Sądu, wobec tego, że skarżąca, wnosząc bezpośrednio podanie (wniosek) do organu nie miała możliwości otrzymania potwierdzenia tego faktu, niedopuszczalnym jest przyjmowanie, że niewykazanie przez nią wniesienia dokumentu musi pociągnąć za sobą niekorzystne dla niej konsekwencje procesowe. W niniejszej sprawie uznać zatem trzeba, że naruszenie art. 7, art. 61a § 1, art. 75 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadzone postępowanie i zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenia nie pozwalają bowiem na bezsporne ustalenie, że wniosek nie został złożony w terminie do 30 czerwca 2021 r. Naruszenie ww. przepisów postępowania, nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazł się organ w dobie pandemii i związanych z tym ograniczeń, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien przede wszystkim przeanalizować procedurę, zgodnie z którą odbywało się wnoszenie podań w kwietniu 2020 r., kiedy to obowiązywały szczególne ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Następnie zaś wykaże, na podstawie jakich czynności weryfikacyjnych ustalono niewpłynięcie wniosku skarżącej. ZUS winien wziąć także pod uwagę wszelkie aspekty wnoszenia pism przez strony, także te uniemożliwiające stronom uzyskanie potwierdzenia złożonych dokumentów. W sytuacji wątpliwej, jeżeli strona nie mogła uzyskać potwierdzenia złożenia wniosku, organ, nie będąc w stanie przedstawić jednoznacznych ustaleń na poparcie swojego stanowiska, nie może obciążać jej negatywnymi konsekwencjami niepewności ustaleń co do faktów. Skoro ZUS przyjął określony tryb wnoszenia wniosków, mogący wywoływać tego rodzaju wątpliwości, to nie może ich skutków przenosić na strony. W tej sytuacji winien więc rozstrzygnąć niedające się usunąć wątpliwości na korzyść strony, mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.