I SA/Gd 588/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 października 2014 r.nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. Decyzją z dnia 28 lipca 2014 r. Burmistrz określił p. H. K. miesięczną opłatę za okres od stycznia do grudnia 2014 r. w wysokości 72,00 zł, za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], bowiem strona nie złożyła deklaracji pomimo wystosowanego do niej wezwania, a zatem wystąpiła konieczność ustalenia opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi na podstawie art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła z zachowaniem terminu p. H. K. wskazując, że decyzję wydano z naruszeniem prawa i bez podstaw faktycznych, nie konkretyzując na czym to naruszenie prawa ma polegać. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania p. H. K., od ww. decyzji Burmistrza z dnia 28 lipca 2014 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] za okres od stycznia do grudnia 2014 r., w kwocie 72,00 zł miesięcznie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i określiło p. H. K. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 72,00 zł miesięcznie za okres od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, powołując art. 6c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazał, że właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie zaś z art. 6o ww. ustawy w razie niezłożenia deklaracji, burmistrz określa w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych, powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość położona w B. przy ul. [...] jest zamieszkała oraz że jej właścicielka p. H. K. nie złożyła deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W związku z powyższym Burmistrz miał podstawy do wszczęcia postępowania na mocy art. 6o ustawy, zgodnie z którym "w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze". W przepisie tym mowa jest o "nieruchomościach o podobnym charakterze", bez wskazywania, że regulacja ta odnosi się wyłącznie do nieruchomości zamieszkałych. Dyspozycją tego przepisu objęte są więc również nieruchomości niezamieszkałe. Nadto art. 6o ustawy stanowi o "uzasadnionych szacunkach". W przepisach ustawy brak jest definicji powyższych pojęć, przez co mają one charakter pojęć niedookreślonych. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że organ stosujący prawo we własnym zakresie powinien dokonać oceny, jaki szacunek jest jego zdaniem uzasadniony oraz jakie nieruchomości należy uznać za podobne do tej, której dotyczy postępowanie. Uznanie to oczywiście powinno zostać oparte na zasadach logiki i doświadczenia życiowego, co jest poddawane kontroli w instancji odwoławczej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego sposób dokonania przez Burmistrza "uzasadnionych szacunków" przy ustalaniu p. H. K. wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mieści się w granicach dyspozycji zawartej w art. 6o ustawy. Dokonując szacunku, organ pierwszej instancji posłużył się danymi uzyskanymi od "A" sp. z o.o., wedle których w okresie od 1 grudnia 2012 r. do 30 listopada 2013 r. na nieruchomości zużyto 157 m3 wody na cele bytowe. W ocenie Kolegium są to dane aktualne i wiarygodne. Na podstawie tych danych przyjęto, że średnio na nieruchomości, na której prowadzone jest gospodarstwo domowe, zużywane jest 13,08 m2 wody miesięcznie. Biorąc pod uwagę stawkę w wysokości 5,50 zł za 1 m3 zużytej wody tj. jak za odpady zbierane w sposób nieselektywny (zmieszany), ponieważ brak było oświadczenia o selektywnym zbieraniu odpadów, ustalono opłatę miesięczną w wysokości 72,00 zł miesięcznie. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z uchwałą Nr XXVIII/245/2013 Rady Miejskiej z dnia 6 marca 2013 r., w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty oraz zwolnień podmiotowych, opłatę na terenie B. za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości zamieszkałej ustala się jako iloczyn zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty. Organ odwoławczy nadto wskazał na art. 6i ustawy, który stanowi, iż obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec lub za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Obowiązek jej regulowania zasadniczo powstaje z końcem miesiąca, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. W omawianym zakresie ustawodawca w art. 61 ustawy odsyła do aktu prawa miejscowego, bez wskazania czy chodzi o ustalenie opłaty w ramach jej obliczenia przez właściciela nieruchomości i złożenia deklaracji, czy też w drodze decyzji. Zgodnie ze wskazanym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, termin częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę warunki miejscowe. Jednocześnie przepis art. 6o nie nakłada obowiązku wydawania decyzji odrębnie za każdy miesiąc. Wydając decyzję określającą w lipcu należało, w opinii organu odwoławczego ograniczyć się do tych miesięcy, za które zobowiązanie do uiszczenia opłaty już powstało, obejmując okres nie dłuższy niż od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. (6 miesięcy). Powyższe skutkowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia za okres jak wyżej. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że Burmistrz prowadził postępowanie w sprawie zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej, wszczynając je postanowieniem, oraz dając stronie możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego na każdym etapie postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o jej uchylenie. Skarżąca nie zgadza się z decyzją, bowiem jak twierdzi jest ona bezpodstawna i niezgodna z przepisami oraz stanem faktycznym, choć nie wyjaśnia na czym ta bezpodstawność i niezgodność ma polegać. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, stwierdził, że w tak zakreślonej kognicji decyzja ta nie narusza prawa. Podstawę prawną działania organów administracji w niniejszej sprawie stanowi ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zwana dalej ustawą. Ustawa określa miedzy innymi zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku (art. 1 pkt 1). Jednym ze środków zmierzających do tego celu jest uregulowanie zawarte w art. 6c ustawy, zgodnie z którym "gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy". Należy zauważyć, że obowiązek utrzymania czystości i porządku został nałożony na wszystkich właścicieli nieruchomości, zarówno zamieszkałych jak i niezamieszkałych. Zgodnie z art. 6h ustawy właściciele nieruchomości zamieszkałych są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z kolei na mocy art. 6j ust. 2 ustawy w przypadku nieruchomości zamieszkałych, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. W celu wymierzenia opłaty, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art. 6m ust. 1 ustawy). Przepis ten odnosi się zarówno do właścicieli nieruchomości zamieszkałych, jak i niezamieszkałych. Nadto ustawa stanowi, że określenie wzoru deklaracji oraz sposobu wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustawodawca powierzył organom stanowiącym gmin, które ustalają powyższe kwestie w drodze aktów prawa miejscowego (uchwał). Z analizy treści powyższych przepisów wynika, że właściciele nieruchomości zamieszkałych mają obowiązek ponoszenia na rzecz gmin opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz składania deklaracji, na podstawie których powyższa opłata jest wymierzana. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość położona w B. przy ul. [...] jest zamieszkała oraz że jej właścicielka p. H. K. nie złożyła deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W związku z powyższym Burmistrz miał podstawy do wszczęcia postępowania na mocy art. 6o ustawy, zgodnie z którym "w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze". W przepisie tym mowa jest o "nieruchomościach o podobnym charakterze", bez wskazywania, że regulacja ta odnosi się wyłącznie do nieruchomości zamieszkałych. Dyspozycją tego przepisu objęte są więc również nieruchomości niezamieszkałe. Nadto art. 6o ustawy stanowi o "uzasadnionych szacunkach". W przepisach ustawy brak jest definicji powyższych pojęć, przez co mają one charakter pojęć niedookreślonych. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że organ stosujący prawo we własnym zakresie powinien dokonać oceny, jaki szacunek jest jego zdaniem uzasadniony oraz jakie nieruchomości należy uznać za podobne do tej, której dotyczy postępowanie. Uznanie to oczywiście powinno zostać oparte na zasadach logiki i doświadczenia życiowego, co jest poddawane kontroli w instancji odwoławczej. Zgodzić należy się z oceną Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że sposób dokonania przez Burmistrza "uzasadnionych szacunków" przy ustalaniu p. H. K. wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mieści się w granicach dyspozycji zawartej w art. 6o ustawy. Dokonując szacunku, organ pierwszej instancji posłużył się bowiem danymi uzyskanymi od "A" sp. z o.o., wedle których w okresie od 1 grudnia 2012 r. do 30 listopada 2013 r. na nieruchomości zużyto 157 m3 wody na cele bytowe. W ocenie Kolegium są to dane aktualne i wiarygodne. Na podstawie tych danych prawidłowo przyjęto, że średnio na nieruchomości, na której prowadzone jest gospodarstwo domowe, zużywane jest 13,08 m2 wody miesięcznie. Biorąc pod uwagę stawkę w wysokości 5,50 za 1 m3 zużytej wody tj. jak za odpady zbierane w sposób nieselektywny (zmieszany), ponieważ brak było oświadczenia o selektywnym zbieraniu odpadów, ustalono opłatę miesięczną w wysokości 72,00 zł miesięcznie. Zgodnie z uchwałą Nr XXVIII/245/2013 Rady Miejskiej z dnia 6 marca 2013 r., w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty oraz zwolnień podmiotowych opłatę na terenie B. za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości zamieszkałej ustala się jako iloczyn zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie przy tym wskazało na art. 6i ustawy, który stanowi, iż obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec lub za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Obowiązek jej regulowania zasadniczo powstaje z końcem miesiąca, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. W omawianym zakresie ustawodawca w art. 61 ustawy odsyła do aktu prawa miejscowego, bez wskazania czy chodzi o ustalenie opłaty w ramach jej obliczenia przez właściciela nieruchomości i złożenia deklaracji, czy też w drodze decyzji. Zgodnie ze wskazanym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, termin częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę warunki miejscowe. Jednocześnie przepis art. 6o nie nakłada obowiązku wydawania decyzji odrębnie za każdy miesiąc. Wydając decyzję określającą w lipcu SKO trafnie podkreśliło, ze należało zatem ograniczyć się do tych miesięcy, za które zobowiązanie do uiszczenia opłaty już powstało, obejmując okres nie dłuższy niż od 1stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. (6 miesięcy). Stąd też powstała konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia przez Kolegium co do istoty sprawy. Z tych przyczyn na mocy art. 151 cyt. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić. DSz