I SA/Gd 590/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Bogusław Woźniak (spr.), Protokolant Referent Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi P.P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę. P. P. w dniu 11 maja 2005 r. złożył, w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 deklarując, do przyznania płatności, 12 działek rolnych oznaczonych literami A-L. Producent rolny złożył w dniu 16 maja 2005 r. zmianę do ww. wniosku, w której ujął dodatkowo działki rolne AA, BB, CC, DD położone na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], obręb S., gmina M. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału Regionalnego) dwukrotnie, decyzjami z dnia [...] r. i z dnia [...] r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania P. P. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik Biura Powiatowego). Ostatecznie Kierownik Biura Powiatowego decyzją z dnia [...] r. odmówił P. P. przyznania płatności na rok 2005 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej oraz nałożył sankcję, która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działki rolne położone na działkach ewidencyjnych [...] i [...] wcześniej zostały zgłoszone do płatności rolnośrodowiskowej przez Z. R. , i to on, użytkując je nabył prawo do płatności. Organ pierwszej instancji wyjaśnił także sposób naliczenia sankcji związanej z przekroczeniem powierzchni wnioskowanej dla Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej. P. P. złożył odwołanie od wyżej wskazanej decyzji do Dyrektora Oddziału Regionalnego zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. rozporządzenia Komisji Europejskiej 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustalającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowano systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady Wspólnoty Europejskiej nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników oraz naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie w zakresie orzeczenia o sankcjach wobec producenta rolnego. Wskazując powyższy zarzut strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Strona, z ostrożności procesowej, wniosła ponadto o dokonanie przez organ odwoławczy oceny, co do: 1) swobody w wydawaniu decyzji w zakresie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, 2) ocenę kwestii związanych z ustaleniem osób posiadających interes prawny do występowania w charakterze strony w sprawie poza P. P., 3) ustaleń dotyczących nadzwyczajnego przedłużania postępowania administracyjnego i nie zachowania przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych skutkującego narażeniem strony na szkodę, 4) niedopuszczalności orzekania w sprawie sankcji finansowych jako postępowania wszczętego z urzędu w ramach toczącego się postępowania wszczętego wcześniej na wniosek strony w zakresie przyznania płatności, bez zawiadomienia strony o fakcie wszczęcia z urzędu i następnie prowadzenia postępowania w tym zakresie, 5) uznania, że w sprawie dotyczącej nałożenia na producenta rolnego sankcji z tytułu deklarowania nienależnych płatności – rozstrzygnięcie w zakresie przyznania płatności stanowi zagadnienie wstępne, bez którego wydanie orzeczenia w przedmiocie sankcji jest niemożliwe – a brak ostatecznej decyzji w tym przedmiocie stanowi o przedwczesności takiego orzeczenia. Dyrektor Oddziału Regionalnego decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego, zastosowanie w ustawie pojęcia "posiadacz" a nie "właściciel" wskazuje, że uprawnionym do uzyskania płatności jest osoba, która faktycznie włada rzeczą, w sposób pozwalający utrzymywać grunty rolne w dobrej kulturze rolnej. Przy czym, co do rozumienia pojęcia posiadania wskazano, iż należy stosować przepisy Kodeksu Cywilnego. Dla posiadania istotne jest więc istnienie dwóch elementów – faktycznego władztwa nad rzeczą i zamiaru jej posiadania. W ocenie organu odwoławczego Z. R. spełniał oba warunki. Dyrektor Oddziału Regionalnego stwierdził, że w odniesieniu do działek [...] i [...] zawarta została w dniu 1 stycznia 2005 r. umowa dzierżawy pomiędzy P. P. (wydzierżawiającym) oraz Z. R. (dzierżawcą). Ponadto został złożony przez Z. R. wniosek w sprawie przyznania płatności bezpośrednich, w którym zostało zawarte oświadczenie Z. R. o posiadaniu działek rolnych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]. Zdaniem organu odwoławczego z zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza z zeznań świadków oraz faktur wynika, że Z. R. użytkował sporne działki samodzielnie, zlecał wykonywanie prac na działkach oraz dokonywał zakupu nasion do zasiewu. Regulował również płatności, jako nabywca usług, występując samodzielnie, nie jako osoba upoważniona do reprezentowania P. P. Organ odwoławczy uznał, że nie jest zasadne twierdzenie strony, że umowa dzierżawy była kontynuacją poprzedniego zlecenia. Nie kwestionując, że taki stosunek prawny między P. P. a Z. R. istniał wcześniej wskazano, że 1 stycznia 2005 r. strony zdecydowały jednak o zawarciu umowy dzierżawy. Wskazano też, że umowa zawarta 1 stycznia 2005 r. zawiera postanawiania, które pozwalają ją kwalifikować jako umowę dzierżawy. Odnosząc się do zarzutu, że umowa z dnia 1 stycznia 2005 r. jest nieważna albowiem P. P. nie uzyskał zgody Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (właściciela) na poddzierżawę działek [...] i [...] wyjaśniono, że pomimo wskazanego uchybienia umowa ta pozostaje ważna. Zdaniem organu odwoławczego brak jest przesłanek aby przyjąć, że stroną niniejszego postępowania jest Z. R. Każda sprawa wszczęta wnioskiem producenta rolnego o przyznanie płatności podlega rozpoznaniu pod kątem spełnienia przesłanek uzyskania płatności przez konkretnego producenta. W ocenie organu odwoławczego okoliczność, iż Kierownik Biura Powiatowego zwrócił się o opinię prawną do radcy prawnego zatrudnionego w Oddziale Regionalnym ARiMR nie może być utożsamiana z sytuacją tego rodzaju, iż w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji brały udział nieuprawnione osoby tj. pracownicy organu odwoławczego. Organ odwoławczy uznał również za zasadne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie w jakim nałożona została na producenta rolnego sankcja finansowa. Dyrektor Oddziału Regionalnego ustalił nadto, że niezależnie od stanu posiadania przedmiotowych działek nie mogą one stanowić podstawy do przyznania płatności bezpośredniej do gruntów rolnych, gdyż nie weszły one w obszar powierzchni referencyjnej objętej taką pomocą, co wynika z treści art. 143b pkt 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że trwałe wykluczenie z płatności ze względu na brak utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. dotyczy jedynie płatności bezpośrednich, nie dotyczy natomiast innych płatności. P. P. złożył skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie w całości. Strona skarżąca zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych w związku z art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych w związku z art. 4 ustawy o zmianie ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej, art. 143b pkt 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 r. z dnia 29 września 2003 r., art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. Skarżący zarzucił błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkującą niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego a w szczególności art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych poprzez niewłaściwe ustalenie posiadacza nieruchomości oraz brak swobody organu I instancji w wydawaniu orzeczenia administracyjnego oraz uczestnictwo w procesie odwoławczym osób uczestniczących w orzekaniu przez organ pierwszej instancji. Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie podstawowych zasad Kpa wyrażonych w art. 7, art. 9, art. 12 § 1, art. 61 § 4 polegające na braku staranności w prowadzeniu postępowania administracyjnego, braku informacji o obowiązujących przepisach UE dotyczących strony a nie publikowanych w kraju, opieszałość w prowadzeniu postępowania administracyjnego, nie informowanie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie sankcji finansowej wobec strony. Uzasadniając skargę skarżący w pierwszej kolejności zakwestionował stwierdzenie Dyrektora Oddziału Regionalnego, że tylko użytki rolne utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. objęte są płatnościami bezpośrednimi. Stanowisko organu jest błędne i wynika z niewłaściwej interpretacji art. 143b pkt 4 Rozporządzenia 1782/2003 oraz pominięcia treści art. 134 i 135 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. Celem dokonania takiego zapisu było ustalenie w budżecie Unii Europejskiej pułapu dopłat przypadających producentom rolnym z Polski i innych państw członkowskich. Przepis ten nie może mieć zastosowania w rozstrzyganiu indywidualnych spraw z zakresu przyznawania dopłat poszczególnym producentom rolnym. W dalszej części skargi skarżący podniósł, że polemika dotycząca rodzaju stosunku prawnego wynikającego z treści umowy zawartej pomiędzy P. P. a Z. R. jest w sprawie mało istotna. Istotne w sprawie jest natomiast ustalenie istniejącego w 2005 r. rzeczywistego stanu faktycznego. W tym zakresie, zdaniem skarżącego, organ nie zaprezentował żadnego dowodu przesądzającego o utracie posiadania nieruchomości przez P. P. Przymiotu dowodu w sprawie nie mogą uzyskać zeznania Z. R. jest on bowiem osobą zainteresowaną w ustaleniu, że skarżący utracił posiadanie spornych nieruchomości. Zeznania pozostałych świadków zdaniem skarżącego nie wniosły nic do sprawy. Wskazując na istniejący wcześniej stosunek prawny łączący P. P. i Z. R. skarżący stwierdził, że należało przyjąć, że sytuacja faktyczna dotycząca zarządu sporną nieruchomością adekwatna była do istniejącej już wcześniej sytuacji sprawowania zarządu całym gospodarstwem rolnym strony skarżącej. W istocie bowiem Z. R. nie był posiadaczem gruntu, jedynie działał w imieniu i na rzecz P. P., na tej zasadzie, że jego wynagrodzenie było częścią uzyskanych z nieruchomości pożytków, nie ponosząc jednocześnie kosztów związanych z nakładami na sporną nieruchomość. Skarżący zarzucił wadliwą interpretację zapisów umowy, nazwanej przez jej strony umową dzierżawy, wskazując, że organ pominął w ocenie tej umowy dyrektywy interpretacyjne wynikające z treści art. 65 KC. Zdaniem skarżącego nie wyjaśniona została w niniejszej sprawie pozycja procesowa Z. R. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego stwierdził, że stroną postępowania jest wyłącznie P. P. , pozostaje to jednak w sprzeczności z treścią prowadzonych wcześniej czynności; z treści protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] r. wynika, że Z. R. występuje tam w charakterze strony. Strona skarżąca zarzuciła, że postępowanie organów obu instancji sprowadzało się do wyszukiwania argumentów pozwalających na zwlekanie z wydaniem rozstrzygnięcia administracyjnego czego przykładem jest fakt skierowania do prokuratury zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przeciwko dokumentom przez pełnomocnika skarżącego – K. J. Wskazał także skarżący, iż podstawa prawna decyzji nie jest pełna, nie zawiera przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę do uzyskania płatności. Jednocześnie skarżący podniósł, że nie umożliwiono mu dostęp do przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych. Skarżący podtrzymał również zarzuty, co do: swobody orzekania w sprawie; organ przyznał, iż zatrudniony w organie drugiej instancji pracownik wykonywał czynności zmierzające do ustalenia stanu prawnego w trakcie postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji, jak i obowiązku poinformowania strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia sankcji finansowej. Zdaniem strony skarżącej prowadzenie postępowania administracyjnego przez ponad 3 lata stanowi rażące naruszenie podstawowych zasad tego postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej w dalszej części "p.p.s.a", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd oceniając prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że Dyrektor Oddziału Regionalnego trafnie ustalił, w świetle przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o płatnościach bezpośrednich", że P. P. nie jest uprawniony do uzyskania Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej w stosunku do działek AA, BB, CC, DD zgłoszonych do płatności w dniu 16 maja 2005 r. Sąd uznał, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z którą płatności bezpośrednie nie przysługują skarżącemu, gdyż to nie on jest posiadaczem gruntów rolnych i jednocześnie ich użytkownikiem, utrzymującym je w dobrej kulturze rolnej, jest zgodna z prawem. W tym miejscu należy także przypomnieć, że płatności, o które ubiega się skarżący są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych jest rezultatem działań wykonawczych w stosunku do rozporządzenia nr 1782/2003 - szczegółowo powołanego w treści ustawy. Ustawa o płatnościach bezpośrednich, ustalając zasady i tryb przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy, określonych powołanym wyżej rozporządzeniem wspólnotowym, przyjmuje w art. 2 ust. 1 ustawy, że płatności te przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego. Warunkiem uzyskania płatności obszarowej jest posiadanie działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 hektar, które kwalifikują do objęcia płatnościami i utrzymywane są przez producenta rolnego w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów środowiska. Zasadnie Dyrektor Oddziału Regionalnego podkreśla, iż krajowy ustawodawca określając szczegółowe warunki przyznawania płatności wskazuje na posiadanie, jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to pojęcie do "posiadania" w rozumieniu przepisów ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez właściciela, czyli inaczej mówiąc władanie we własnym imieniu i dla siebie, jest posiadaniem samoistnym, a władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy w ramach innego prawa niż własność, czyli władanie podporządkowane posiadaniu samoistnemu innej osoby, jest posiadaniem zależnym (vide postanowienie SN z 9.05.2003 r., sygn. akt V CK 13/03, postanowienie SN z 13.01.2004 r., sygn. akt V CK 131/03). Natomiast w doktrynie podkreśla się, iż "posiadanie" w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, może stanowić element prawa podmiotowego, będąc przejawem prawa przysługującego właścicielowi (posiadanie zgodne z prawem) ale może także wskazywać na stan faktycznego władztwa nad rzeczą i to w sytuacji, gdy prawo wykonywane faktycznie przez posiadacza służy innemu podmiotowi (posiadanie bezprawne) (vide K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2005, s. 799). Wskazane wyżej rozróżnienie rodzajów posiadania ma istotne znaczenie, z uwagi na to, że konstrukcja instytucji płatności obszarowych wynika ze wspólnej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Tak więc dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. W tym stanie rzeczy oczywistym jest, iż ustawowa przesłanka "faktycznego posiadania", kwalifikująca do uzyskania płatności, nie może być rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych, gdyż taki wymóg nie został sformułowany w żadnym przepisie prawa. Oznacza to także, że niedysponowanie przez rolnika (producenta rolnego) stosownym tytułem prawnym do posiadanej nieruchomości nie może skutkować automatycznym wyłączeniem tegoż rolnika z systemu pomocy. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru nie uzależnia zastosowania instytucji pomocowych dla rolników od tego, z jakim rodzajem posiadania mamy do czynienia przy rozpoznawaniu wniosku posiadacza gospodarstwa rolnego o udzielenie stosownej pomocy. Przedstawiony wyżej pogląd prawny zawarty został w uzasadnieniu wyroku NSA z 17.01.2008 r. Sygn. akt II GSK 227/07 (niepubl.) i Sąd w składzie niniejszym w pełni go akceptuje. Skarżący podważa także prawidłowość przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie, w jakim uznano, że nie jest on posiadaczem, wykorzystującym w sposób rolniczy działki AA, BB, CC, DD. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że ustalenia organu odwoławczego, co do stanu posiadania spornych działek nie znajdowały uzasadnienia w zgromadzonych w sprawie dowodach. Organ bowiem wyczerpująco wskazał, w oparciu o jakie dowody ustalił, że w 2005 r. przedmiotowe grunty pozostawały w posiadaniu Z. R. (umowa dzierżawy z dnia 1 stycznia 2005 r., wyjaśnienia strony, zeznania świadków Z. R., J. G., faktury VAT dokumentujące zakup nasion i usług rolniczych). Organ ocenił wszelkie zgromadzone w sprawie dowody, a ocenie tej nie można zarzucić dowolności. Podkreślić należy, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ustosunkował się do każdego dowodu i dokonał ich oceny we wzajemnym ze sobą powiązaniu, wyciągając, zdaniem Sądu, prawidłowe wnioski. Powyższe pozwala stwierdzić, że Dyrektor Oddziału Regionalnego uczynił zadość wymaganiom określonym w art. 7, art. 77 §1 i art. 80 Kpa. Sąd uznał za bezzasadne zarzuty braku udowodnienia w sprawie faktu utraty przez P. P. posiadania spornych działek rolnych. Okoliczność ta, nie miała dla sprawy znaczenia prawnego, ponieważ istotą postępowania było zbadanie okoliczności istotnych w świetle ustawowych warunków przyznania płatności bezpośredniej, a tą okolicznością było ustalenie, kto faktycznie w 2005 r. posiadał i uprawiał sporne grunty. W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze skarżącym, który odmawia przymiotu dowodu zeznaniom Z. R. Okoliczność, że Z. R. występuje jako strona w innym postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem są tożsame grunty nie stanowi żadnego ograniczenia dowodowego. Ewentualnie może mieć to znaczenie przy ocenie wiarygodności zeznań tego świadka, w tym jednak względzie, jak wywiedziono powyżej, brak podstaw do stwierdzenia naruszeń reguł oceny dowodów. Sąd nie podzielił nadto zarzutu strony, iż organ nie wyjaśnił pozycji procesowej Z. R. Akta sprawy nie pozostawiają co do tego żadnych wątpliwości, ponieważ przed przystąpieniem do przesłuchania tej osoby organ pouczył ją o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (instytucja mająca zastosowanie wyłącznie do świadka, nigdy do strony), oceniając zeznania tej osoby organ określał ją mianem świadka, nadto odmówił skarżącemu informacji na temat rozpoznania wniosku Z. P., czego nie uczyniłby, gdyby był to element niniejszego postępowania, które jest dla skarżącego jawne. Kwestię tę organ odwoławczy wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji i wyjaśnienia te Sąd akceptuje. Skarżący zarzucił w skardze wadliwość oceny umowy z dnia 1 stycznia 2005 r. zawartej pomiędzy skarżącym, a Z. R. , a mianowicie, że organ odwoławczy nie uwzględnił, iż przedmiotowa umowa miała charakter umowy zlecenia, a nie umowy dzierżawy, że Z. R. miał jedynie prawo do wynagrodzenia za dokonywanie określonych czynności na rzecz właściciela nieruchomości. Sąd uznał powyższy zarzut za nietrafny. Przede wszystkim należy podzielić pogląd organu odwoławczego, że charakter prawny przywołanej umowy jest kwestią drugorzędną dla istoty tej sprawy. Powyższy dowód służył jedynie ustaleniom, kto był posiadaczem nieruchomości w badanym okresie. Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, by analizowaną umowę oceniać przez pryzmat wcześniejszej współpracy strony skarżącej z Z. R., która polegała na zarządzaniu gospodarstwem skarżącego i miała charakter zlecenia. Uprzednie bowiem stosunki prawne nie dowodzą, jaka była wola stron zawierających umowę określoną przez strony mianem umowy dzierżawy. Wręcz przeciwnie - uznać należy, że skoro strony zawarły nową umowę, to doszło do zmiany łączącej ich więzi prawnej. Rozważania organu odwoławczego w tym względzie są czytelne, logiczne i zyskały aprobatę Sądu. Waloru dowodowego powyższego dokumentu dla poczynienia ustaleń w sprawie nie dyskwalifikują, jak trafnie uznał organ odwoławczy, postanowienia umowy odnoszące się do wzajemnych rozliczeń z tytułu umowy. Postanowienia zaś umowy, gdzie strony uzgodniły, kto będzie występował o określone dotacje unijne nie mają znaczenia w sprawie. Jak zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie można w ramach umowy cywilnoprawnej ustalić, że z wnioskiem o przyznanie płatności wystąpi we własnym imieniu osoba nieuprawniona, skoro kwestia ta jednoznacznie została uregulowana przez ustawodawcę i postanowienia umów cywilnoprawnych nie mogą jej modyfikować. Analizując zarzut dokonania błędnej wykładni i zastosowania art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003 z późn. zm) jako sprzecznej z art. 134 i 135 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U. UE L 345 z dnia 20 listopada 2004 r.), Sąd stwierdził, że kwestia ta ma w niniejszej sprawie znaczenie drugorzędne. Wprawdzie bowiem organ drugiej instancji wywiódł w oparciu o przywołany przepis, że do działek będących przedmiotem wniosku skarżącego płatność bezpośrednia w ogóle nie może być przyznana, ponieważ nie były to grunty utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, jednak w pierwszej kolejności organ badając zasadność wniosku analizował go w płaszczyźnie podmiotowej. I już na tym etapie stwierdził, że płatność bezpośrednia nie przysługuje z uwagi na brak przymiotu "posiadania" po stronie P. P. . Na tej kwestii skoncentrowało się postępowanie dowodowe, zaś dalsze przesłanki ustawowe warunkujące przyznanie płatności wobec zasadniczego ustalenia, co do podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności bezpośredniej nie maja istotnego znaczenia dla sprawy. Dlatego też rozważania organu odwoławczego co do tej kwestii, w ocenie Sądu, miały charakter marginalny. Sąd więc uznał, że zarówno ustalenia organu odwoławczego w tej kwestii, jak i odnoszące się do nich zarzuty skarżącego pozostają poza istotą niniejszej sprawy i nie jest celowe prowadzenie rozważań w przedmiocie stanowisk stron w tym względzie. Pogląd ten zachowuje pełną aktualność w odniesieniu do zarzutu strony o braku jej wiedzy co do treści przepisów prawnych wymienionego wyżej Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 r. z 29 września 2003 r. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego z uwagi na jego przewlekłość Sąd uznał, że kwestia ta była przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej (str. 23 uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej) i w tamtym też postępowaniu służyła stronie droga sądowa. Natomiast sam fakt przewlekłego prowadzenia postępowania, co strona skarżąca sama przyznaje, nie miał wpływu na wynik niniejszej sprawy Sąd nie podzielił zasadności zarzutu braku samodzielności organu przy rozstrzyganiu sprawy wskutek skorzystania z opinii prawnej sporządzonej przez radcę prawnego zatrudnionego w Oddziale Regionalnym ARiMR. Organ administracyjny działa przy wykorzystaniu aparatu pomocniczego, którym niewątpliwie jest urząd rozumiany jako struktura organizacyjna, której jedynym celem jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań organu administracji. Zrozumiałym jest więc, że organ przy rozstrzyganiu może skorzystać z pomocy zasobów osobowych urzędu, jednakże nie ma to wpływu na fakt, że w imieniu państwa i na jego rzecz działa organ wydający rozstrzygnięcie. Nie ma też racji skarżący, że organ zobowiązany był do zawiadomienia go o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia sankcji finansowej. Rozstrzygniecie w tym przedmiocie jest bowiem immanentnym elementem postępowania w przedmiocie wniosku o dopłatę bezpośrednią, stanowi konsekwencję prawną oceny tego wniosku. Skoro więc nie doszło do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej, to nie doszło do naruszenia art. 61 § 4 Kpa W świetle przedstawionych wyżej uwag zasadne jest zdaniem Sądu stanowisko Dyrektora Oddziału Regionalnego, który odnośnie Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej uznał, że producent rolny zawyżł deklarowane powierzchnie działek rolnych. Wobec faktu, że w trakcie kontroli stwierdzono, iż procent zawyżenia zarówno dla Jednolitej Płatności Obszarowej jak i Uzupełniającej Płatności Obszarowej wyniósł 80,79 % trafnie Dyrektor Oddziału Regionalnego odmówił przyznania płatności dla obu systemów pomocy oraz nałożył sankcję finansową. Z tych też względów Sąd ocenił, że zarzuty zgłoszone w skardze nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd uznając, w oparciu o art. 145 p.p.s.a. a contrario, że w niniejszej sprawie nie miało miejsce naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz nie zaistniały przesłanki skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, bądź stwierdzeniem wydania z naruszeniem prawa, na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.