I SA/Gd 6/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Woźniak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi "A" w G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 19 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 28 września 2010 r. Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w G. zwrócił wierzycielowi W. w G. tytuł wykonawczy nr [...], w którym jako zobowiązanego wskazano "A" sp. z o.o., obejmujący należności w kwocie 11.500 zł z tytułu kar pieniężnych nałożonych na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Nie zgadzając się powyższym rozstrzygnięciem wierzyciel złożył zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej w G. wnosząc o uchylenie czynności. Działaniu organu egzekucyjnego zarzucił wadliwość polegającą na nie podaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Również wskazanie przez organ egzekucyjny, że tytuł wykonawczy zawiera wady uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego, nieznane w chwili skierowania tytułu do egzekucji jest wadliwe, gdyż zbyt lakoniczne. Ustalenie przez organ egzekucyjny, że dłużnik nie prowadzi działalności gospodarczej w G. przy ul. [...] nie stanowi na pewno podstawy do zwrotu tytułu wykonawczego. W. w G. wskazał dalej, że tytuł wykonawczy zawierał wszystkie niezbędne elementy określone wart. 27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954, ze zm.) dalej "u.p.e.a." Sam dłużnik natomiast odbierał wcześniej korespondencję wysyłaną na adres wskazany w tytule wykonawczym i nie informował o zmianie siedziby, czy adresu do korespondencji. Z danych zawartych w systemie Krajowego Rejestru Sądowego na dzień 1 października 2010 r. wynika, że siedziba dłużnika dalej mieści się pod adresem przy ul. [...] w G. Końcowo skarżący zarzucił organowi egzekucyjnemu niezachowanie wymaganej przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji formy załatwienia sprawy. Zwrot tytułu wykonawczego powinien nastąpić w drodze postanowienia, które powinno zawierać podstawę prawną, rozstrzygniecie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, a także pouczenie czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie. Postanowieniem z dnia 19 listopada 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej w G. stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Organ odwoławczy stwierdził, że na wydane w toku postępowania egzekucyjnego postanowienia służy zażalenie, jeżeli ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie dokonany przez Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w G. zwrot tytułu wykonawczego nastąpił pismem z dnia 28 września 2010 r. nie zaś postanowieniem, które wierzyciel mógłby zaskarżyć w drodze zażalenia. Okoliczność ta dowodzi niedopuszczalności zażalenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia 19 listopada 2010 r. W. w G. podniósł, że organ egzekucyjny bez podstawy prawnej dokonał zwrotu wierzycielowi tytułów wykonawczych. Skarżący powołał się na przepis art. 29 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny zwraca tytuł wykonawczy wierzycielowi, gdy tytuł wykonawczy obejmuje obowiązek niepodlegający egzekucji administracyjnej lub tytuł egzekucyjny nie spełnia wymogów określonych wart. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a. Zdaniem wierzyciela nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających zwrot wierzycielowi tytułów wykonawczych. Poza tym to właśnie art. 29 u.p.e.a. stanowi podstawę prawną mającą zastosowanie w sytuacji zwrotu tytułu wykonawczego i nakazuje rozstrzygać tę kwestię w drodze postanowienia, które jest zaskarżalne w drodze zażalenia. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że adres dłużnika wskazany w tytule wykonawczym jest prawidłowy oraz wskazał, że zwrot tytułu wykonawczego mógłby nastąpić jedynie w przypadku całkowitego braku adresu zobowiązanego w jego treści. Ewentualna zmiana adresu dłużnika może spowodować konieczność przekazania tytułu wykonawczego właściwemu organowi egzekucyjnemu, nie zaś zwrot wierzycielowi. Dlatego też w opinii skarżącego postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia 19 listopada 2010 r. stwierdzające niedopuszczalność wniesionego zażalenia narusza obowiązujące przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w G. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że zwrot tytułu wykonawczego nie nastąpił w formie postanowienia, dlatego zażalenie nie przysługuje na tę czynność organu egzekucyjnego. Jako przyczynę zwrotu tytułu Dyrektor wskazał niemożność jego doręczenia pod adresem wskazanym przez wierzyciela, a nie braki w rozumieniu art. 27 u.p.e.a. Zdaniem organu obowiązek wydania postanowienia w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego, na które przysługuje zażalenie wynika z treści art. 29 § 2 u.p.e.a. i dotyczy jedynie dwóch przypadków w nim omówionych, które nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Wszystkie te okoliczności dowodzą niedopuszczalności zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych aktów z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także rozstrzygające sprawę co do istoty. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów Sąd stwierdził, że narusza ono przepisy prawa procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, którego przepisy na mocy art. 18 u.p.e.a. stosuje się odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z treści wymienionych przepisów należy wyprowadzić wniosek, że wszelkie działania organów administracji publicznej w tym organów egzekucyjnych, które dotyczą praw i obowiązków strony postępowania powinny znajdować wyraźną podstawę prawną. W prawidłowo sporządzonym akcie administracyjnym podstawa prawna powinna zostać przywołana w treści rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji publicznej. Przepis art. 17 § 1 u.p.e.a. wprowadza ogólną zasadę, że wszelkie rozstrzygnięcia i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowiska w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego wydawane są w formie postanowień, chyba że ustawa stanowi inaczej. Postanowienia te są zaskarżalne, o ile przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub kodeksu postępowania administracyjnego tak stanowią. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny przed przystąpieniem do egzekucji bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. Wedle art. 29 § 2 u.p.e.a. jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych wart. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, przysługuje zażalenie. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że zwrot tytułów wykonawczych może nastąpić wyłącznie przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, gdy wystąpi jedna z przesłanek niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, tzn. gdy obowiązek nie podlega egzekucji administracyjnej lub też tytuł wykonawczy nie zawiera któregokolwiek z wymogów wskazanych wart. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. Należy podkreślić, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wprowadza innych aniżeli wyżej wymienione przypadków zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi. W ocenie Sądu oznacza to, że nie jest dopuszczalny zwrot tytułu wykonawczego wierzycielowi w innych sytuacjach i w formie, która uniemożliwia wierzycielowi obronę swoich praw. Zatem, skoro organ egzekucyjny zwrócił tytuł wykonawczy wierzycielowi, Dyrektor Izby Skarbowej w G. bez względu na to, czy został powołany przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 u.p.e.a. jako podstawa prawna orzeczenia, czy też nie, winien rozpatrzyć zażalenie złożone przez wierzyciela, ponieważ powołany wyżej przepis stanowi, że na postanowienie zwracające wierzycielowi tytuł wykonawczy przysługuje zażalenie. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, czy egzekucja administracyjna została wszczęta, czy też nie. Nie wiadomo bowiem, czy dłużnikowi "A" sp. z o.o. w G. doręczono tytuł wykonawczy (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Korespondencja kierowana na adres wskazany w tytule wykonawczym, tj. adres przy ul. [...] w G. nie została odebrana, przy czym okoliczności, dla których tak się stało nie wynikają w sposób klarowny z akt sprawy. Uzasadnienie zwrotu tytułu wykonawczego sprowadza się do stwierdzenia "relacja Poborcy Skarbowego". W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, na podstawie którego można by ustalić ową relację. Dopiero z treści odpowiedzi na skargę wynika, że zobowiązany pod wskazanym adresem nie prowadzi działalności gospodarczej. Jednakże organ egzekucyjny kierując się takim ustaleniem pominął fakt, że pisma doręcza się jednostkom organizacyjnym w miejscu ich siedziby a nie miejscu prowadzenia działalności gospodarczej. Zatem nawet ustalenie, że działalność gospodarcza jest prowadzona przez zobowiązanego na terenie województwa z. nie zmienia faktu, że doręczenie powinno nastąpić w miejscu siedziby spółki (art. 45 Kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Dodać trzeba, że organ egzekucyjny nie zakwestionował adresu siedziby zobowiązanego wynikającego z KRS. Adres zobowiązanego musi być zgodny z wiedzą wierzyciela na ten temat. Nie może być to każdy adres zobowiązanego, który wierzyciel umieści w tytule wykonawczym, lecz taki, co do którego istnieje obiektywne i dające się zweryfikować przeświadczenie, iż jest on w pełni autentyczny. W przeciwnym wypadku nie można uznać, iż tytuł wykonawczy sporządzony został rzetelnie i zawiera autentyczny adres zobowiązanego. W takim jednak przypadku mamy do czynienia z wadliwym sporządzeniem tytułu wykonawczego, innymi słowy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych wart. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. W niniejszej sprawie nie wiadomo, czy i kiedy nastąpiła zmiana adresu dłużnika. Organ ponownie rozpatrujący sprawę będzie musiał więc ustalić, czy wierzyciel wykonał ciążący na nim obowiązek, wynikający z art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. tj. czy wskazał prawidłowy, autentyczny adres spółki. Jeśli tego nie uczynił, to zachodzi uzasadnienie, że istniała podstawa do zwrotu tytułu wykonawczego na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. Nie można bowiem przenosić ciężaru związanego z ustaleniem adresu zobowiązanego na organ egzekucyjny. Końcowo wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniu skarżącego organ egzekucyjny nie był w przedmiotowej sprawie zobowiązany do przekazania tytułu wykonawczego organowi właściwemu miejscowo. Przekazanie sprawy do organu właściwego mogłoby nastąpić, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., dopiero po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, a to najpewniej nie nastąpiło, gdyż tytuł egzekucyjny nie zostały skutecznie doręczone. Warunkiem przekazania sprawy organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. jest bowiem prowadzenie postępowania egzekucyjnego, co wymaga w pierwszej kolejności złożenia tytułów wykonawczych spełniających warunki formalne określone wart. 27 § 1 u.p.e.a. oraz skutecznego doręczenia odpisu tych tytułów podmiotowi zobowiązanemu, o czym stanowi art. 26 § 5 pkt 1 i art. 32 u.p.e.a.. W związku z powyższym Dyrektor Izby Skarbowej w G. ponownie rozpatrując sprawę winien rozpatrzyć zażalenie na rozstrzygnięcie Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w G. o zwrocie tytułów wykonawczych, z uwzględnieniem wykładni prawa wskazanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.