I SA/Gd 619/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 14 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 maja 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", art. 59 § 5 w zw. z art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a.", po rozpatrzeniu zażalenia E. S., utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 27 lutego 2020 r., w sprawie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Stan faktyczny przedstawia się następująco: Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec E. S. na wniosek wierzyciela - Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. Inspektorat w G. na podstawie wystawionych przez wierzyciela 51 tytułów wykonawczych. Podstawą wystawienia tych tytułów wykonawczych są deklaracje. Zawiadomieniem z dnia 12 sierpnia 2019 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego podjął próbę zajęcia innej wierzytelności pieniężnej w "A" Spółce z o.o. z tytułu wszelkich rozliczeń finansowych. Pismem z dnia 5 września 2019 r. E. S. złożył skargę na czynności egzekucyjne i wniósł o uchylenie ww. zajęcia. W uzasadnieniu podniósł, że zajęcie jest bezzasadne, gdyż dotyczy świadczeń, które uległy przedawnieniu. Ponadto zaznaczył, że zajęcie innej wierzytelności naraziło go na szkodę, pozbawiając środków utrzymania. Postanowieniem z dnia 8 października 2019 r. organ egzekucyjny oddalił skargę jako nieuzasadnioną. Pismem z dnia 19 października 2019 r. E. S. złożył zażalenie na ww. postanowienie. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w związku z nieprawidłowym zakwalifikowaniem podania, tj. rozpoznania go jako skargi na czynność egzekucyjną, zamiast wniosku o umorzenie postępowania. Postanowieniem z dnia z dnia 16 października 2019 r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych nr [...]. Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia 27 lutego 2020 r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 9 marca 2020 r. strona wniosła zażalenie na ww. postanowienie organu egzekucyjnego, zarzucając naruszenie prawa, w tym art. 59 § 1 u.p.e.a., przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266), przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. nr 241 poz. 2074) oraz ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 121 poz. 1264). W uzasadnieniu zażalenia strona stwierdziła, że istotny jest fakt, że w odniesieniu do takich samych należności organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne postanowieniem z dnia 16 grudnia 2019 r. Ponadto strona podtrzymała stanowisko, że przedmiotowe należności przedawniły się. Postanowieniem z dnia 14 maja 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu, dokonując analizy przedmiotowej sprawy, stwierdził, iż zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i wydane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zawiera wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. Organ wskazał, że w dniu 1 stycznia 2012 r. weszła w życiu ustawa z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011 r. nr 232 poz. 1378), zgodnie z którą okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne został skrócony z 10 lat do 5 lat, jednak jeżeli składki stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2012 r., to 5-letni bieg przedawnienia zaczyna się od 1 stycznia 2012 r. Wyjątek stanowi sytuacja, w której składki wymagalne przed dniem 1 stycznia 2012 r. przedawniłyby się wcześniej przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów, co wiąże się z działaniem na korzyść zobowiązanego. W niniejszej sprawie bieg przedawnienia rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. Korzystniejszym sposobem obliczenia terminu przedawnienia byłby dla strony termin 10-letni, jeżeli termin nie uległby zawieszeniu, jednak w niniejszej sprawie nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia. W związku z czym korzystniejszym dla strony jest termin przedawnienia wynoszący 5 lat. Do dnia dzisiejszego postępowanie egzekucyjne nie zakończyło się, zatem bieg terminu przedawnienia wciąż pozostaje zawieszony do zakończenia postępowania egzekucyjnego. Z chwilą zakończenia postępowania egzekucyjnego, będzie on biegł dalej, a w związku z tym, iż w niniejszej sprawie 5-letni termin przedawnienia jest korzystniejszy niż 10-letni, to zastosować należy termin 5 lat. Odnosząc się do zarzutu braku konsekwencji organu egzekucyjnego w związku z wydaniem postanowienia z dnia 16 grudnia 2019 r., organ II instancji podkreślił, iż ww. postanowieniem umorzono postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o nr:[...]. Powodem umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych była niedopuszczalność egzekucji. Niedopuszczalność ta wynikała z faktu wystawienia ww. tytułów wykonawczych na podstawie deklaracji rozliczeniowej, której wzór nie zawierał pouczenia, iż przedmiotowa deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. To rozstrzygnięcie nie jest powiązane z kwestią przedawnienia przedmiotowych należności. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe należności nie przedawniły się, a rozstrzygnięcie Naczelnika Urzędu Skarbowego zostało wydane w sposób prawidłowy. Pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 14 maja 2020 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że stanowisko organu nie jest słuszne, bowiem przedmiotowe należności uległy przedawnieniu, a więc zaskarżone postanowienie narusza art. 7, art. 77 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 § 1, art. 64 § 1 u.p.e.a., art. 67 § 1 pkt 33 oraz art. 67a § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019, poz. 900, dalej: "O.p.") oraz przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych z późniejszymi zmianami wprowadzonymi ustawami wymienionymi przez organ w postanowieniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej oraz postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego i uwzględnienie zażalenia z dnia 5 września 2019 r. przez umorzenie postępowania egzekucyjnego. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie zaistniały podstawy do rozpoznania sprawy w tym trybie. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem prawa, zaś poniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Należy wskazać, że jedną z przesłanek zobowiązujących organ do umorzenia postępowania egzekucyjnego jest wygaśnięcie obowiązku, które może nastąpić wskutek przedawnienia obowiązku. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zatem kwestii przedawnienia dochodzonych składek. Sąd w pełni podziela stanowisko Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, że w sprawie nie nastąpiło przedawnienie egzekwowanych należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Problematykę przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne reguluje ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej jako u.s.u.s.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mając na uwadze treść art.24 ust. 4 ustawy, należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne z zastrzeżeniem ust. 5b którego treść stanowiła, iż bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W dniu 1 stycznia 2003 r. weszła w życiu ustawa zmieniająca powyższe regulacje, tj. nastąpiła zmiana art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. Zgodnie ze zmianą przepisów dokonaną ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. nr 241 poz. 2074) należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5b, który stanowił iż bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem. Przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s. - z dniem 1 lipca 2004 r. - uległ nowelizacji. W tym dniu weszła bowiem w życie ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 121 poz. 1264). Nowe brzmienie przepisu stanowi, iż bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Kolejne zmiany ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostały wprowadzone ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378). Otóż, przywoływaną nowelizacją zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 ust.1 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Według zasady wynikającej z tego przepisu, do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012r. ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011r., stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. W myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności, zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych wskazuje się, że za czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek uznaje się takie czynności, z których treści lub uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności. Nie ulega wątpliwości, że czynnością taką może być doręczenie odpisu tytułu wykonawczego czy zawiadomienia o zajęciu składnika majątkowego. Podjęcie tych czynności wiąże się bowiem z wszczęciem i prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, a zatem służy wyegzekwowaniu należnych składek (por. wyroki: z dnia 19 września 2018 r., I SA/Lu 396/18 i z dnia 12 lipca 2017r., sygn. akt I SA/Gd 737/17, z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 676/19). Do takich czynności zaliczono również wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ, ale także orzeczenia, pisma kierowane do strony, z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności (wyroki: z dnia 19 lipca 2016 r., I SA/Sz 637/16, z dnia 27 stycznia 2012 r., I SA/Lu 721/11 oraz z dnia 9 grudnia 2009 r., V SA/Wa 1479/09, a także wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 26 września 2019 r., III AUa 189/19). W niniejszej sprawie czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek było doręczenie tytułów wykonawczych. Podnieść także należy, że przywołana regulacja oznacza, że wybór odpowiedniego terminu przedawnienia 5-letniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub 10-letniego (liczonego od daty wymagalności składki) - zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej. Za każdym więc razem konieczne jest ustalenie terminu upływu przedawnienia na podstawie przepisów "starych" i "nowych" i przyjęcie terminu bardziej korzystnego, tj. przypadającego wcześniej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 2013 r., I UK 613/12, OSNP 2014/3/44). Ustawodawca przyjął w tym względzie nakaz posługiwania się regułą kolizyjną lex benignior, zgodnie z którą należy stosować ustawę względniejszą w stosunku do biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, do zapłaty których zobowiązany jest określony podmiot. W niniejszej sprawie bieg przedawnienia rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. Jak podniósł organ, korzystniejszym sposobem obliczenia terminu przedawnienia byłby dla skarżącego termin 10-letni, jeżeli termin nie uległby zawieszeniu, jednak w sprawie nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia, zgodnie z datami z tabeli, ujętymi w kolumnie D zaskarżonego postanowienia. Zatem korzystniejszym dla skarżącego jest termin przedawnienia wynoszący 5 lat. Do dnia wydania zaskarżonego postanowienia, postępowanie egzekucyjne nie zakończyło się, a więc bieg terminu przedawnienia wciąż pozostaje zawieszony do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego. W kolumnie E w tabeli Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przedstawił faktyczną liczbę dni, która upłynęła w biegnącym terminie przedawnienia, zanim termin ten został zawieszony. Gdy zakończy się postępowanie egzekucyjne, będzie on biegł dalej, a w związku z tym, iż w niniejszej sprawie 5-letni termin przedawnienia jest korzystniejszy niż 10-letni, to zastosować należało termin 5 lat. Nie ulega zatem wątpliwości, że na dzień wydania zaskarżonego postanowienia postępowanie egzekucyjne jest w toku, a bieg terminu przedawnienia pozostaje zawieszony. W świetle tych ustaleń, zdaniem Sądu, zasadnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, bowiem należności objęte postępowaniem egzekucyjnym nie uległy przedawnieniu. Należy dodać, że w sprawie nie zostały spełnione inne przesłanki wymienione w treści art. 59 § 1 u.p.e.a., skutkujące obligatoryjnym umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do zarzutu braku konsekwencji organu egzekucyjnego w związku z wydaniem postanowienia z dnia 16 grudnia 2019 r., stwierdzić należy, na co zwrócił uwagę organ, iż ww. postanowieniem umorzono postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: [...]. Powodem umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych była niedopuszczalność egzekucji. Niedopuszczalność ta wynikała z faktu wystawienia tytułów wykonawczych na podstawie deklaracji rozliczeniowej, której wzór nie zawierał pouczenia, iż przedmiotowa deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Zatem ww. rozstrzygnięcie nie jest powiązane z kwestią przedawnienia spornych należności. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów u.s.u.s. z późniejszymi zmianami wprowadzonymi ustawami wymienionymi przez organ w postanowieniu, zdaniem Sądu, należy uznać za niezasadne. Podkreślić należy, że stanowisko Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. Przedstawiając motywy odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, organ dokonał prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego pod odpowiednie normy prawne i wyczerpująco przedstawił pogląd co do ich rozumienia i zastosowania w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Zatem w sprawie nie doszło naruszenia przez organy zarzucanych w skardze przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przy czym wyjaśnić należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego na mocy art. 18 u.p.e.a. mają jedynie posiłkowe zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. Stosuje się je bowiem tylko w sprawach nieuregulowanych "inaczej" w ustawie egzekucyjnej. Zatem rozwiązania wynikające z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają pierwszeństwo przed regulacjami wskazanego wyżej kodeksu. Podkreślić zatem należy, że zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli znajdzie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym jedynie w ograniczonym zakresie. Wreszcie nie sposób podzielić zarzutów naruszenia art. 67 § 1 pkt 33 O.p. oraz art. 67a § 2 O.p., ponieważ art. 67 O.p. uchylony został przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz.U. z 2005 r. Nr 143, poz1199) zmieniającej ww. ustawę z dniem 1 września 2005 r. i nigdy nie zawierał w § 1 wskazywanego w skardze punktu 33. Ponadto przepisy art. 67 § 1 ani art. 67a § 2 O.p nie stanowiły podstawy rozstrzygnięć organów w badanej sprawie, i nie miały w niej zastosowania. Końcowo, ustosunkowując się do wniosku skarżącego o umorzenie postępowania egzekucyjnego, zaakcentować należy, iż sądy administracyjne - w myśl art. 184 Konstytucji RP - sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania lub zaniechania organu nie przejmuje sprawy jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować pod względem legalności działanie tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli administracji publicznej. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. z art. 120 p.p.s.a., oddalił skargę jako nieuzasadnioną.