I SA/Gd 638/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w z dnia 31 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 21 maja 2015 r. J.C. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej w skrócie zwany Kierownikiem lub organem pierwszej instancji) o przyznanie płatności na rok 2015 z tytułu jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności dla młodych rolników, płatności do krów do 15 sztuk zwierząt oraz płatności do bydła do 8 sztuk zwierząt. Pismem z dnia 21 marca 2016 r. Kierownik wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w przedmiocie działki ewidencyjnej nr [...] albowiem w trakcie przeprowadzonej kontroli ustalono, że o przyznanie płatności do przedmiotowej działki ubiegają się także inni rolnicy. W dniu 8 czerwca 2016 r. w Biurze Powiatowym ARiMR przeprowadzono rozprawę administracyjną, której celem było ustalenie który z rolników w roku 2015 użytkował działkę ewidencyjną nr [...] i który z nich był tym samym uprawniony do uzyskania płatności na rok 2015. Decyzją z dnia 13 czerwca 2016 r. Kierownik przyznał wnioskodawcy płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł, płatność do bydła w wysokości [...] zł, płatność do krów w wysokości [...] zł oraz przyznał J.C. kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. Jednocześnie organ odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej oraz płatności dIa młodych rolników wskazując, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych (18,84 ha), a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania (14,52 ha) wynosi 29,75%. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a tą stwierdzoną wynikała z wykluczenia z działki rolnej B położonej na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchni 4,31 ha, ponieważ organ uznał, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie użytkowana w/w działki, że na tym obszarze inni rolnicy prowadzili działalność rolniczą. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej w skrócie zwany Dyrektorem) decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie stwierdzone zostało, iż zadeklarowana przez J.C. działka rolna była zadeklarowana do przyznania płatności także przez dwóch innych rolników. Jak wskazał organ, na zadeklarowanych gruntach rolnych zarówno skarżący dokonywał zabiegów agrotechnicznych, jak również działania w tym zakresie podejmowali S.B. i W.C. W decyzji podkreślono jednocześnie, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązana jest do wyjaśnienia kto jest użytkownikiem działki rolnej objętej dwoma lub większą ilością wniosków, nie rozstrzyga natomiast sporu o bezprawne użytkowanie działek ewidencyjnych. Sprawa bezprawnego użytkowania spornych działek może być wyłącznie przedmiotem rozstrzygnięć o charakterze cywilnoprawnym. Dyrektor wskazał dalej, że nie neguje postanowień Sądu Rejonowego w K. oraz Sądu Okręgowego niemniej jednak należy wywieść z nich, że wszystkie strony sporu spełniają wymóg, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1551) - zwanej dalej "Ustawą o płatnościach". Organ zwrócił uwagę, ze z postanowienia Sadu Okręgowego wynika jednoznacznie, że S.B. i W.C. w roku 2015 wykonywali na działce ewidencyjnej nr [...] zabiegi agrotechniczne, zatem organ nie był uprawniony stwierdzić, że jedyną osobą, która prowadziła działalność rolniczą na spornym gruncie był J.C. Dyrektor zwrócił uwagę, że celem przedmiotowych płatności jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są ich formalnymi posiadaczami. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach danej płatności, nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem, współwłaścicielem) działek rolnych ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować. Zdaniem organu, przesłanka "faktycznego posiadania", kwalifikująca do uzyskania płatności, nie może być oceniana w kontekście posiadania tytułu prawnego podmiotu wnioskującego o płatność, gdyż taki wymóg nie został sformułowany w żadnym przepisie prawa. Organ przyznał, że faktycznie doszło do sytuacji, w której działania S.B. i W.C. uniemożliwiły stronie wykonanie zaplanowanych zabiegów rolniczych. Niemniej jednak, straty poniesione przez stronę z tego tytułu nie mogą być rekompensowane poprzez przyznanie-dopłat obszarowych podmiotowi, który gruntu nie użytkował w całości. W świetle poczynionych ustaleń faktycznych organ uznał, że J.C. nie przysługują płatności do całej powierzchni działki skoro także S.B. i W.C. dokonywali zabiegów agrotechnicznych na częściach zgłoszonych przez siebie we wniosku o przyznanie płatności na 2015 rok. W opinii organu odwoławczego, S.B. i W.C. wykonali wystarczającą ilość zabiegów agrotechnicznych w okresie od kwietnia do sierpnia 2015 roku na spornym gruncie, aby uznać, że spełniają oni warunki przyznania płatności, mianowicie, że byli posiadaczami konkretnej części działki ewidencyjnej nr [...] na dzień 31 maja 2015 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J.C. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach poprzez uznanie, że J.C. nie posiadał całej działki ewidencyjnej numer [...] na dzień 31 maja 2015 roku oraz, że działania skarżącego podjęte w okresie kwiecień - czerwiec 2015 były sporadyczne i nie miały formy faktycznego całościowego posiadania, naruszenie art. 365 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego i nierespektowanie postanowień Sądu Rejonowego w K. oraz Sądu Okręgowego, naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach z uwagi na nieuwzględnienie postanowień sądów powszechnych, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ jakie znaczenie mają dla sprawy postanowienia wydane przez sądy powszechne, naruszanie art. 8 k.p.a. poprzez zakwalifikowanie działań W.C. i S.B. jako uzasadniających przyznanie płatności. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w odniesieniu do spornej działki dopłaty były od samego początku przyznawane skarżącemu oraz jego poprzednikowi prawnemu. Sytuacja ta uległa zmianie dopiero w roku 2015, kiedy to prawo do uprawy działki uzurpować poczęli sobie na swoją rzecz W.C. i S.B. Strona dodała, że od samego początku sprzeciwiała się działaniom drugiej strony, co znalazło swoje odzwierciedlenie w postanowieniach wydanych przez sądy. Zdaniem strony, organ naruszył prawo nie uwzględniając wydanych przez sądy postanowień dotyczących ochrony posiadania działki nr [...]. W orzeczeniach tych wyraźnie zostało wskazane, kto uprawdopodobnił, że jest posiadaczem, czyje posiadanie zostało naruszone i kto może dochodzić ochrony posiadania. Ponadto, zdaniem strony, organy bezpodstawnie zakwalifikowały działania podejmowane przez skarżącego na wiosnę 2015 roku jako sporadyczne lub jednorazowe. Dyrektor w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszaniem prawa, dającym podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie organy odmówiły J.C. przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej i płatności dla młodych rolników na 2015 rok uznając, że pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią gruntów a powierzchnią faktycznie użytkowaną rolniczo przez skarżącego wystąpiła różnica w wysokości 29,75%. Uzasadniało to, zdaniem organów, odmowę przyznania płatności na rok 2015, na podstawie art. 19 ust. 1 rozporządzenie Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. L 181/48 z 20.06.2014) - zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014". Podstawą rozstrzygnięcia organów było stwierdzenie, że zadeklarowana przez J.C. działka nr [...] była w 2015 roku użytkowana rolniczo także przez inne dwie osoby przy czym, zdaniem organu, na kwestię przyznania płatności bez znaczenia pozostawał fakt, że zajęcie gruntu przez pozostałe osoby było sporne, a skarżący podejmował kroki prawne zmierzające do uregulowania stanu posiadania. Organy stwierdziły bowiem, że nawet w sytuacji istniejącego sporu i pomimo podejmowania kroków prawnych służących ochronie posiadania, dla przyznania dopłat istotne jest jedynie faktyczne i rzeczywiste użytkowanie rolnicze gruntu, a nie to, kto został uznany za samoistnego posiadacza nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z treści przywołanego przepisu wynika zatem, że organy administracji publicznej realizując zasadę praworządności, mimo, iż są związane zakresem wniosku strony, mają obowiązek precyzyjnie ustalić zakres tego żądania, a stwierdzając rozbieżność wniosku z danymi posiadanymi przez organ, obowiązane są przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i o jego wynikach poinformować składającego wniosek z uwzględnieniem przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przesłanki wskazane w treści art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach, muszą być spełnione łącznie i są konieczne dla uzyskania płatności. Ustawodawca określając szczegółowe warunki przyznawania płatności odwołuje się do stanu "posiadania", jako jednej z ustawowych przesłanek warunkujących skuteczne rozpoznanie wniosku. Z akt sprawy wynika, że działka gruntu nr [...] była użytkowana rolniczo nie tylko przez samego skarżącego, ale także przez S.B. i W.C., którzy na zadeklarowanych gruntach rolnych dokonywali zabiegów agrotechnicznych. Jednocześnie nie jest kwestionowane, że pomiędzy skarżącym a tymi osobami toczył się spór co do posiadania ww działki gruntu. W toku postępowania przed organami J.C. konsekwentnie zwracał przy tym uwagę na okoliczność istniejącego sporu oraz na orzeczenia sądów zapadłe w związku z ochroną naruszonego posiadania. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 11 sierpnia 2015 r. (sygn. akt [...]), na podstawie którego zabezpieczono roszczenie skarżącego poprzez ustanowienie zakazu prowadzenia prac polowych na działce ewidencyjnej nr [...] przez S.B. i W.C. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że J.C. jest posiadaczem samoistnym działki ewidencyjnej nr [...], uprawdopodobnił zasadność swojego roszczenia a także interes prawny w udzieleniu zabezpieczenia. Postanowienie sądu pierwszej instancji stało się prawomocne wobec oddalenia zażalenia przez Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia 10 listopada 2015 r. (sygn. akt [...]). W orzeczeniu tym Sąd Okręgowy wskazał m.in., że J.C. w sposób regularny korzysta z działki ewidencyjnej nr [...] prowadząc na niej gospodarstwo rolne, a naruszenie posiadania przez S.B. i W.C. przejawia się wchodzeniem na teren działki i samodzielnym wykonywaniem prac rolnych uniemożliwiając mu korzystanie z nieruchomości. Akta sprawy wskazują przy tym, że postanowieniem z dnia 17 września 2015 r., wydanym w tej samej sprawie, Sąd Rejonowy w K. oddalił wniosek S.B. i W.C. o ochronę naruszonego posiadania poprzez zakazanie J.C. prowadzenia prac polowych na działce ewidencyjnej nr [...], z uwagi na nieuprawdopodobnienie okoliczności wskazujących na istnienie roszczenia. Zażalenie na powyższe postanowienie, wniesione przez S.B. i W.C., zostało oddalone postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia 18.01.2016 r., sygn. akt [...]. Jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie organy wzięły pod rozwagę orzeczenia wydane przez sądy cywilne, niemniej jednak, zdaniem Sądu, ocena skutków tych orzeczeń została dokonana sposób nieprawidłowy. W szczególności organy błędnie uznały, że wnioski płynące z tych orzeczeń nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, albowiem przyznanie płatności jest związane jedynie z faktycznym użytkowaniem gruntów rolnych. Przesłanką przyznania płatności obszarowej, w świetle brzmienia art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach, jest niewątpliwie posiadanie działki rolnej w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Zauważyć jednak należy, że cywilistyczne pojęcie "posiadania" nie w pełni pokrywa się zakresowo z pojęciem rolniczego użytkowania gruntu, niezbędnego dla uzyskania płatności obszarowych. "Posiadanie" dla potrzeb płatności zawiera w sobie bowiem przesłankę w postaci cywilistycznego posiadania obok dokonywania zabiegów agrotechnicznych. Nie zawsze przejściowe posiadanie nieruchomości w sensie cywilistycznym lub też przejściowa utrata tego posiadania, będzie świadczyć odpowiednio o rolniczym użytkowaniu gruntu przez dany podmiot, bądź też o braku takiego użytkowania. Podkreślić należy, że przejściowa utrata posiadania nieruchomości rolnej i jej odzyskanie, przy równoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek płatności, musi być traktowane jako rolnicze użytkowanie. Niekwestionowane w sprawie jest, że skarżący podejmował działania prawne służące ochronie utraconego posiadania i uzyskał zabezpieczenie swoich roszczeń w postaci postanowień wydanych przez sądy cywilne, zakazujące S.B. i W.C. prowadzenia prac polowych na działce ewidencyjnej nr [...]. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, w żadnym wypadku nie może być traktowana przez organy, jako nie mająca znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia co do ustalenia posiadania. Nie ulega przy tym wątpliwości, że z jednej strony bezprawne działanie nie można być źródłem uzyskiwania korzyści przez osobę nieuprawnioną, a z drugiej działanie takie nie może też rodzić negatywnych konsekwencji dla podmiotu takim działaniem "pokrzywdzonego". Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 120/14, że w państwie prawa nie może mieć miejsca sytuacja, w której osoba broniąca w sposób legalny swoich praw nie otrzymuje należytej ochrony z tego tylko powodu, że kto inny dokonał faktycznie skutecznych, lecz prawnie nielegalnych aktów naruszenia przysługujących jej uprawnień. Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz z zasady praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) wynika obowiązek respektowania przez organy orzeczeń sądowych, którymi legitymuje się konkretny podmiot, przedstawiając je jako uzasadnienie przysługujących mu uprawnień. Ponownie rozpatrując sprawę, organ dokona zatem oceny "posiadania" gruntu rolnego przez J.C., przy uwzględnieniu wskazań Sądu. Organ dokona tej oceny w świetle całego, zebranego dotychczas materiału dowodowego, uwzględniając przy tym konsekwencje jakie wynikają z faktu bezprawnego naruszenia posiadania skarżącego przez pozostałe osoby użytkujące rolniczo sporną działkę gruntu i wpływu tej sytuacji na odmowę przyznania płatności. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w kwocie łącznej 697 zł na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Na zasądzony zwrot kosztów postępowania sądowego składają się należności z tytułu wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) a także uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).