I SA/Gd 639/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na informację Zarządu Województwa Pomorskiego o negatywnym rozpatrzeniu protestu z dnia 22 czerwca 2010 r., nr [...], [...] w przedmiocie dofinansowania projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2007-2013 oddala skargę. Gmina Miejska zgłosiła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Rewitalizacja Rynku Starego Miasta w [...]". Pismem z dnia 9 czerwca 2010 r. Zarząd Województwa poinformował skarżącą, że projekt "Rewitalizacja Rynku Starego Miasta w [...]" nie został wybrany do dofinansowania. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja zapadła w związku z przyznaniem projektowi przez Grupę Strategiczną ds. wzrostu atrakcyjności przestrzeni miejskiej 31 punktów w trakcie oceny strategicznej. Od informacji tej Gmina Miejska złożyła w dniu 15 czerwca 2010 r. protest, uzupełniony w dniu 17 czerwca 2010 r. Pismem z dnia 22 czerwca 2010 r. Zarząd Województwa przesłał Gminie Miejskiej informację o negatywnym rozpatrzeniu protestu. W uzasadnieniu podano, że protest od informacji o niewybraniu do dofinansowania projektu nie jest środkiem odwoławczym, w którym podnoszone mogą być argumenty z obszaru oceny strategicznej. Wskazano również, że wnioskodawca nie wskazał istotnych okoliczności przemawiających za wybraniem projektu do dofinansowania, nie przedstawił nowych faktów czy dowodów, tym samym nie wskazał na obiektywne przyczyny, takie jak zdarzenia losowe, pojawienie się okoliczności lub informacji nieznanych na etapie oceny przeprowadzonej przez Grupę Strategiczną, z powodu których Zarząd Województwa powinien dokonać wyboru projektu z pominięciem jej rekomendacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gmina Miejska zaskarżyła powyższą informację w całości i wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą - Zarząd Województwa . Zaskarżonej informacji Gmina zarzuciła naruszenie przez Zarząd Województwa art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) poprzez to, że jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa na lata 2007 - 2013 nie uwzględniła zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów - tu Gminy Miejskiej - oraz nie zapewniła przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów poprzez to, że w czasie rozpatrywania protestów z dnia 7 czerwca 2010 r. od informacji Zarządu Województwa z dnia 31 maja 2010 r. o przekazaniu wniosku o dofinansowanie projektu pod obrady Zarządu Województwa jako nierekomendowanego i z dnia 15 czerwca 2010r. (uzupełnionego w dniu 17 czerwca 2010 r.) od informacji Zarządu Województwa z dnia 9 czerwca 2010 r. o niewybraniu projektu do dofinansowania - nie rozstrzygnęła zarzutów podniesionych przez Gminę Miejską w protestach, a oparła się na ustaleniach dokonanych przez Grupę Strategiczną, nie dokonując własnej oceny przedstawionych dokumentów przez wnioskodawcę. W ocenie skarżącej, w czasie trwania procedury członkowie Grupy Strategicznej ustalili wspólną interpretację kryterium konsultacji społecznej, natomiast powinni dokonać określenia tego w warunkach konkursu. Zdaniem skarżącej naruszone zostały zasady oceny projektu i jej dokonanie niezgodnie z kryteriami wyboru projektów, tj. naruszono Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2007-2013, poz. 11, 12 i Wytyczne dotyczące przygotowywania projektów w ramach Poddziałania 3.2.1. Naruszono również Kompleksowe przedsięwzięcia rewitalizacyjne Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2007-2013, stanowiące załącznik nr 5 do Przewodnika Beneficjenta RPO WP 2007-2013, mające wpływ na przyjętą punktację, poprzez przyjęcie, że projekt nie spełnia w odniesieniu do obszaru kryterium B Ukierunkowanie (kwestia uspołecznienia projektu) preferencji wykorzystania wyników inicjatyw i konsultacji społecznych, a także realizowania go z zaangażowaniem społeczności lokalnych, podczas gdy projekt ten został przygotowany z wykorzystaniem wyników inicjatyw i konsultacji społecznych, a także został zrealizowany z zaangażowaniem społeczności lokalnych. W ocenie skarżącej ostateczny wynik oceny strategicznej, którą stanowi suma punktów przyznanych projektowi we wszystkich kryteriach wraz z uzasadnieniem jest jedynie opinią pomocniczą, w oparciu o którą dany projekt zostaje przekazany jako priorytetowy, rekomendowany bądź nierekomendowany do wyboru pod obrady Zarządu Województwa . Skoro skarżąca w protestach kwestionowała prawidłowość ustaleń Grupy Strategicznej w zakresie oceny wykorzystywania wyników inicjatyw i konsultacji społecznych, a także realizowania projektu z zaangażowaniem społeczności lokalnej i przedstawiała dowody na przeprowadzenie konsultacji społecznych oraz na realizowanie projektu z zaangażowaniem społeczności lokalnej, to Zarząd Województwa powinien w rozstrzygnięciach protestu odnieść się do tych zarzutów. Zgodnie z Uszczegółowieniem Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2007 – 2013 z dnia 24 czerwca 2010r. poz. 11 i 12 przy kompleksowych przedsięwzięciach rewitalizacyjnych preferowane będą projekty wykorzystujące wyniki inicjatyw i konsultacji społecznych, a także realizowane z zaangażowaniem społeczności lokalnych. Zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi przygotowywania projektów w ramach Poddziałania 3.2.1. Kompleksowe przedsięwzięcia rewitalizacyjne Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2007-2013 stanowiącymi załącznik nr 5 do Przewodnika Beneficjenta RPO WP 2007-2013 pierwszym elementem procesu konsultacji powinny być działania podjęte przez instytucje samorządowe, polegające na skierowaniu do mieszkańców informacji o obszarach kryzysowych i konieczności ich rewitalizacji. Zwrócenie się do mieszkańców stanowić będzie zaproszenie do dialogu i do konstruktywnej współpracy społeczności lokalnej z samorządem. Dalszym etapem procesu konsultacji powinny być dyskusje na temat planów i zamiarów Miasta, treści programu rewitalizacji oraz zakresu i kolejności realizacji wynikających z niego projektów. Dyskusje stanowić będą konfrontację Miasta i fachowców z opinią publiczną. Ostatnią fazą konsultacji społecznych powinno być zaangażowanie się społeczności lokalnej w realizację programu i projektów rewitalizacji. Będzie to praktyczne działanie na rzecz rozwoju, w oparciu o ścisłą współpracę samorządu, mieszkańców i inwestorów. Wszystkie te elementy konsultacji zostały zrealizowane. Skarżąca podniosła, że w okresie od września do grudnia 2008 r. przeprowadzono cykl spotkań warsztatowych z udziałem mieszkańców, których efektem było m.in. opracowanie "Koncepcji programowo-przestrzennej ukształtowania płyty na rynku w [...]", a które można i należy uznać za konsultacje społeczne w rozumieniu Działania 3.2. RPO WP. W trakcie przygotowywania projektu były prowadzone również konsultacje społeczne z przedstawicielami społeczności lokalnej dotyczące zakresu przedsięwzięcia - sporządzono notatki służbowe z tych spotkań. Zdaniem skarżącej analiza uwag dotyczących przeprowadzonych konsultacji społecznych dokonanych przez Instytucję Zarządzającą skłania do wniosku, że nie zapoznano się dokładnie z dołączoną do Wniosku dokumentacją przebiegu procesu konsultacji społecznych dotyczących projektu rewitalizacji Rynku w [...]. Na podstawie tej dokumentacji można jednoznacznie stwierdzić, że Gmina Miejska przeprowadziła proces konsultacji w pełni zgodnie z zaleceniami zawartymi w załączniku nr 5 do Przewodnika Beneficjenta RPO WP 2007-2013. Wynika to jednoznacznie również z brzmienia fragmentu analizowanego dokumentu, w którym stwierdzono, że ,,....w trakcie posiedzenia Grupy Strategicznej ds. wzrostu atrakcyjności przestrzeni miejskiej jej członkowie ustalili wspólną interpretację przedmiotowego kryterium, w której za konsultacje społeczne uznano spotkania lub ankiety przeprowadzone z udziałem mieszkańców obszaru zdegradowanego, których celem było ustalenie wizji społeczności lokalnej obszaru zdegradowanego odnośnie sposobu realizacji projektu, a wyniki konsultacji/ankiety zostały bezpośrednio uwzględnione w konstrukcji projektu." W tym kontekście, zakres przeprowadzonych przez Miasto konsultacji społecznych, dotyczących projektu rewitalizacji Rynku, jest zdecydowanie szerszy i bardziej kompleksowy niż wymagany przez Grupę Strategiczną. W trakcie konsultacji podjęto w 2008 r. działania polegające na skierowaniu do mieszkańców informacji o obszarach kryzysowych i konieczności ich rewitalizacji. Zaproszono społeczność lokalną do dialogu i konstruktywnej współpracy z samorządem. Przeprowadzono dyskusje na temat planów i zamiarów Miasta, treści programu rewitalizacji oraz zakresu i kolejności realizacji wynikających z niego projektów. Dyskusje stanowiły konfrontację Miasta i fachowców z opinią publiczną. Społeczność lokalna miała decydujący wpływ na zapisy koncepcji programowo-przestrzennej Rynku w [...], dokumentując swoje zaangażowanie w realizację programu i projektów rewitalizacji. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku – o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność - wymienione w art. 3 § 2 cyt. ustawy. Jak wynika jednakże z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na takiej właśnie zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych. Jak wynika bowiem z art. 30 c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity - Dz.U. z 2009 r. nr 84, poz. 712), zwanej dalej ustawą, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. Dodać należy, iż cyt. przepis został dodany na mocy art. 6 pkt 27 ustawy z dnia 7 listopada 2008r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz.U. nr 216, poz. 1370). Zgodnie z przepisem art. 30 c ust. 2 ustawy skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Skarga podlega opłacie sądowej. Jak wynika z akt niniejszej sprawy Gmina Miasta złożyła skargę do tut. Sądu w ustawowym terminie, po wyczerpaniu środków odwoławczych i otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, jak również załączyła doń wymaganą dokumentację oraz uiściła stosowny wpis sądowy. Ze względu na powyższe - wobec spełnienia wszystkich ustawowych wymogów - przedmiotowa skarga mogła być przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - stosownie do art. 30 c ust. 3 ustawy. Na wstępie stwierdzić należy, że wniosek Zarządu Województwa o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jest niezasadny, albowiem w badanej sprawie nie zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej. W zakresie objętym regulacją tego przepisu stan powagi rzeczy osądzonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje w warunkach tożsamości przedmiotu postępowania oraz tożsamości jego stron. Wprawdzie obie sprawy o sygn. akt I SA/Gd 616/10 i I SA/Gd 639/10 ze skargi Gminy Miejskiej na informacje Zarządu Województwa , odpowiednio z dnia 16 czerwca 2010 r. i z dnia 22 czerwca 2010 r. co do zasady szeroko rzecz ujmując dotyczyły dofinansowania projektu "Rewitalizacja Rynku Starego Miasta w [...]", jednakże składane były na innym etapie postępowania i w swojej istocie dotyczyły innego przedmiotu rozstrzygnięcia organu. W sprawie sygn. akt I SA/Gd 616/10 skargę złożono na negatywne rozpatrzenie w dniu 16 czerwca 2010 r. protestu z dnia 7 czerwca 2010 r. na informację z dnia 31 maja 2010 r. o tym, że wniosek o dofinansowanie projektu został przekazany na posiedzenie Zarządu jako nierekomendowany. Natomiast w sprawie sygn. akt I SA/Gd 639/10 skarga dotyczy negatywnego rozpatrzenia w dniu 22 czerwca 2010 r. protestu z dnia 15 czerwca 2010 r. na informację z dnia 9 czerwca 2020 r. o niewybraniu projektu do realizacji. Wobec uznania wniosku Zarządu Województwa o odrzucenie skargi za bezzasadny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przechodząc do oceny merytorycznej skargi stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań podkreślić należy, że realizacja programów operacyjnych odbywa się w zgodzie z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), dalej ustawa. W myśl art. 25 pkt 1 ustawy za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. W rozpoznawanej sprawie instytucją zarządzającą programem operacyjnym jest Zarząd Województwa . Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy m. in.: - przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów (pkt 3), - wybór, w oparciu o kryteria o których mowa w pkt 3, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego (pkt 4), - określenie systemu realizacji programu operacyjnego (pkt 6). Jeśli chodzi o procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych, to ustawodawca w treści art. 30 b ust. 1 ustawy postanowił, że w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych (...). Przy czym system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie (art. 30 b ust. 2). Działając na podstawie przywołanych wyżej przepisów ustawy Zarząd Województwa , działając jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa na lata 2007 - 2013, w ramach którego skarżąca ubiegała się o dofinansowanie projektu rewitalizacji Rynku Starego Miasta, określił system realizacji tego programu (reguły przyznawania dofinansowania) - w tym warunki uzyskania pomocy, zasady wyboru projektów do dofinansowania, jak również procedurę odwoławczą. Zgodnie z regułami określonymi w systemie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2007 - 2013, które szczegółowo zostały przytoczone w Przewodniku Beneficjenta rozpatrywanie wniosków odbywa się w czterech etapach: 1) ocena formalna wniosku, 2) ocena wykonalności (ZE), 3) ocena strategiczna (GS), 4) wybór wniosku o dofinansowanie. W wyniku oceny strategicznej wszystkich wniosków w danym obszarze wsparcia – osi priorytetowej (działaniu), stworzona zostaje lista wniosków o dofinansowanie projektów w podziale na trzy grupy zgodnie z Regulaminem Działania Grup Strategicznych. Lista ta zostaje przekazana Zarządowi Województwa przez Departament Programów Regionalnych. Zarząd Województwa dokonuje wyboru projektów otrzymujących dofinansowanie kierując się co do zasady rekomendacjami GS. W uzasadnionych przypadkach takich jak m.in. zdarzenia losowe, pojawienie się okoliczności lub informacji nieznanych na etapie oceny ZE i GS, Zarząd Województwa może wybrać projekty nie kierując się rekomendacjami GS. W tym miejscu podkreślić należy, że ocena strategiczna dokonywana jest pod kątem zgodności i istotności projektów z punktu widzenia realizacji polityki regionalnej, w szczególności zaś pod kątem zgodności z celami Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa i ukierunkowaniem poszczególnych osi priorytetowych tego programu, a także wpływu na społeczno – gospodarczy rozwój województwa. Stąd w gruncie rzeczy dla wyboru projektu do dofinansowanie kluczowe znaczenie ma właśnie ocena strategiczna, zaś Zarząd Województwa może dokonać wyboru nie kierując się rekomendacjami GS wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych. Zgodnie z procedurą odwoławczą przewidzianą w systemie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa wnioskodawcy, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisemnej informacji o negatywnej ocenie wniosku na etapie oceny formalnej i wykonalności, informacji o wyniku oceny strategicznej oraz od informacji o niewybraniu wniosku przez Zarząd Województwa przysługuje pisemny protest bezpośrednio do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa . Przy czym, zgodnie z regułami określonymi przez tę Instytucję Zarządzającą, od informacji o wyniku oceny strategicznej przysługuje protest jedynie w kwestiach proceduralnych. Jak wynika z przedłożonej Sądowi dokumentacji po dokonaniu oceny strategicznej przez Grupę Strategiczną wniosek skarżącej został przekazany na posiedzenie Zarządu Województwa jako nierekomendowany do realizacji, o czym skarżąca została powiadomiona pisemną informacją o przekazaniu wniosku o dofinansowanie projektu pod obrady Zarządu Województwa z dnia 31 maja 2010 r. Po otrzymaniu tej informacji Gmina Miasta złożyła protest do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem dla Województwa na sposób przeprowadzenia oceny strategicznej. Protest został rozpatrzony negatywnie przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem dla Województwa na lata 2007-2013, o czym w dniu 16 czerwca 2010 r. powiadomiono skarżącą pisemną informacją o negatywnym rozpatrzeniu protestu z dnia 7 czerwca 2010 r. Od tego rozstrzygnięcia, w myśl art. 30 c ustawy przysługiwało skarżącej prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, o czym skarżąca została pouczona. Skarżąca z prawa tego skorzystała, składając w dniu 5 lipca 2010 r. skargę do tut. Sądu, jednakże z uwagi na niedołączenie wymaganej przepisami prawa dokumentacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 20 lipca 2010 r. pozostawił skargę bez rozpoznania (sygn. akt I SA/Gd 616/10). W tej sytuacji Zarząd Województwa , kierując się rekomendacjami Grupy Strategicznej podjął uchwałę o niewybraniu projektu skarżącej do realizacji, o czym powiadomiono skarżącą pisemną informacją z dnia 9 czerwca 2010 r. Złożony przez skarżącą protest od tej informacji, jak słusznie stwierdziła Instytucja Zarządzająca nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie, albowiem jak już wskazano powyżej, zgodnie z zasadami określonymi w systemie realizacji Regionalnego Programu dla Województwa na lata 2007-2013, Zarząd Województwa może dokonać wyboru nie kierując się rekomendacjami GS wyłącznie w uzasadnionych przypadkach takich jak m.in. zdarzenia losowe, pojawienie się okoliczności lub informacji nieznanych na etapie oceny ZE i GS. W złożonym proteście skarżąca nie wskazała zaś takich okoliczności. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt 2 ustawy skargę jako nieuzasadnioną oddalił.