I SA/Gd 640/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Protokolant Referent Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 lipca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 p o s t a n a w i a 1. umorzyć postępowanie; 2. zwrócić skarżącej A. L. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu połowy wpisu. I SA/Gd 640/08 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z 24 lipca 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. stwierdził niedopuszczalność wniesienia przez Skarżącą A. L. odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z 5 marca 2008 r. w sprawie przyznania H. L. płatności do gruntów rolnych na 2007 r. Podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego był następujący stan faktyczny - decyzją z 5 marca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 i art. 19 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. z 2007 r. Nr 35 poz. 217 i Nr 99 poz. 666) oraz na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 zw. zm. zwana dalej K.p.a.) odmówił H. L. płatności do gruntów rolnych za 2007 r. oraz nałożył na niego sankcje w łącznej wysokości 119.848,99 złotych, które będą potrącane z płatności do której H. L. jst uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność. Od decyzji tej H. L. wniósł 20 marca 2008 r. odwołanie, w którym zażądał jej uchylenia. Pismem z 10 kwietnia 2008 r. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z 5 marca 2008 r. wniosła również Skarżąca A. L. żona H. L. wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego odwołania Skarżąca wskazała, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych za 2007 r. dotyczy również jej interesu prawnego, gdyż jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego do którego przysługują płatności. Zdaniem Skarżącej również stanowisko organu pierwszej instancji dowodzi, że posiada ona status strony postępowania w przedmiotowej sprawie, gdyż w piśmie z 9 lipca 2007 r. otrzymanym z Oddziału Regionalnego ARiMR w G. wezwano ją do zapoznania się aktami postępowania w charakterze strony. Skarżąca podała, że nie zgadza się z treścią decyzji z 5 marca 2008 r. w sprawie przyznania H. L. płatności do gruntów rolnych na 2007 r. oraz że jako współwłaściciel gospodarstwa rolnego do którego przyznawane są dopłaty zgłaszała Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w K. zastrzeżenia odnośnie wniosku złożonego przez H. L. w którym znajdowały się nieprawidłowości. Zarzuciła organowi pierwszej instancji, że jako strona postępowania nie została wezwana do złożenia wyjaśnień lub korekty wniosku. Ponadto Skarżąca zarzuciła, że przed wydaniem decyzji z 5 marca 2008 r. uniemożliwiono jej zapoznanie się z aktami sprawy, a w konsekwencji nie była w stanie przed wydaniem decyzji zwrócić się do swojego męża H. L. o skorygowanie wniosku o przyznania płatności do gruntów rolnych za 2007 r. oraz nie miała możliwości wystąpienia do organu pierwszej instancji o powstrzymania się z wydaniem decyzji do czasu zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym w G. postępowania o pozbawienie H. L. samodzielnego zarządu majątkiem wspólnym. W piśmie z 5 czerwca 2008 r., odpowiadając na wezwanie organu pierwszej instancji, Skarżąca wyjaśniła że wniesione przez nią do organu pismo z 10 kwietnia 2008 r. należy traktować jako wniosek o uznanie jej za stronę postępowania o przyznanie H. L. płatności do gruntów rolnych za 2007 r., z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2007 r., rolno – środowiskowych za 2007 r., a ponadto z uwagi na wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji z 5 marca 2008 r., pismo z 10 kwietnia 2008 r. należy również traktować jako odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zaś w przypadku uprawomocnienia się decyzji powinno być traktowane jako wniosek o wznowienia postępowania administracyjnego. Pismem z 23 czerwca 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w G., na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. wezwał Skarżącą do złożenia wyjaśnień poprzez wskazanie, czy posiada pełnomocnictwo udzielone jej przez H. L. uprawniające Skarżącą do wniesienia odwołania od decyzji z 5 marca 2008 r., a jeśli tak to do przedłożenia pełnomocnictwa organowi wraz z pouczeniem, że w przypadku braku odpowiedzi sprawa zostanie rozstrzygnięta w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W odpowiedzi Skarżąca, pismem z 5 lipca 2008 r., wyjaśniła, że bezpodstawnie nie została dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze strony. Zdaniem Skarżącej dowodzi to niekonsekwencji organów administracyjnych, które dopuściły ją do udziału w charakterze strony do postępowania w sprawie przyznania płatności za 2006 r. bez wydawania dodatkowych postanowień. Błędem było również zignorowanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. informacji o toczącym się przez Sądem Rejonowym w G. postępowaniu o pozbawienie H. L. samodzielnego zarządu majątkiem wspólnym, która to informacja ma fundamentalne znaczenie dla interesu prawnego Skarżącej; wniosła ona również o uchylenie wszystkich decyzji wydanych na wniosek H. L. oraz o umożliwienie jej zapoznania się z aktami sprawy. Postanowieniem z 24 lipca 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w G., na podstawie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98 poz. 634) stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania przez Skarżącą od decyzji z 5 marca 2008 r. przyznającej H. L. płatności do gruntów rolnych na 2007 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i przytoczył treść art. 28 K.p.a., następnie wskazał, że kluczowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma pojęcie interesu prawnego, który jest jedną z trzech relacji, obok publicznego prawa podmiotowego oraz interesu faktycznego jaki mogą powstać pomiędzy organem administracji a podmiotem administrowanym. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym i wynika on z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązująca normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegająca na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Organ przywołał wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r. IV SA 2164/97 (Lex nr 43262) potwierdzający jego stanowisko. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w G. stwierdził, że Skarżąca będąc żoną H. L. i współwłaścicielką gospodarstwa rolnego oraz przy uwzględnieniu faktu toczącego się przez Sądem Rejonowym w G. postępowania o pozbawienie H. L. samodzielnego zarządu majątkiem wspólnym, bez wątpienia ma interes faktyczny w sprawie. Jednak z uwagi na złożenia przez H. L. wniosku z 9 maja 2007 r. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 r., to on jest stroną postępowania w przeciwieństwie do Skarżącej. Tym samym pomimo posiadania przez Skarżącą interesu faktycznego w przedmiotowej sprawie, brak jest podstaw do uznania jej za stronę postępowania ze względu na brak interesu prawnego. Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska Skarżącej, że powiadomienie organu o toczącym się postępowaniu sądowym w przedmiocie pozbawienia H. L. zarządu majątkiem wspólnym może być postawą do uznania Skarżącej za stronę postępowania. Organ odwoławczy wskazał również, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr [...], jeśli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z danych zgromadzonych w sprawie wynika, że Skarżąca wyraziła pisemną zgodę na nadanie numeru identyfikacyjnemu H. L. Mając powyższe na względzie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w G. stwierdził, że kontrola dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością jaka powinna zostać podjęta po otrzymaniu odwołania. Z uwagi na jego wniesienie przez osobę nie będącą stroną w sprawie, postanowieniem z 24 lipca 2008 r. na mocy art. 134 K.p.a. stwierdzono jego niedopuszczalność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. L. zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu obrazę przepisów postępowania tj. art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie że Skarżąca nie jest stroną postępowania i w rezultacie stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania. Skarżąca uznała za chybioną argumentację organu podatkowego zgodnie z którą w rozpatrywanym przypadku nie posiada ona interesu prawnego do wniesienia odwołania a jedynie interes faktyczny. Podkreśliła, że wszystkie płatności unijne uzyskiwane z wniosku H. L. wchodzą do majątku wspólnego, gdyż dotyczą wspólnego gospodarstwa rolnego. Sankcje karne nałożone na H. L. w decyzji o odmowie przyznania płatności również dotyczą nie tylko H. L. ale Skarżącej. Zdaniem Skarżącej potwierdza to argumentacja przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 czerwca 2006 r. (sygn. akt II GSK 100/2006, Lex Polonica nr 1048650) gdzie wyjaśniono, że interes prawny decydujący w świetle art. 28 K.p.a. o statusie strony w postępowaniu administracyjnym powinien wynikać z normy prawa materialnego. Mogą to być przy tym nie tylko normy prawa administracyjnego ale także prawa cywilnego. Właściciele nieruchomości są traktowani jako strony w postępowaniu administracyjnym, np. z zakresu prawa budowlanego, planowania przestrzennego lub ochrony środowiska. Skarżąca zwróciła uwagę, że jej interes wynika przede wszystkim z norm prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz Konstytucji RP, wywodzi się on z istoty prawa własności i jego ochrony kształtowanej wskazanymi przepisami. Skarżąca przywołała również treść wyroku NSA w Warszawie z 27.04.2006 r. (II OSK 1142/2005, Lex Polonica nr 418799), w którym przyznano uprawnienia strony małżonce cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony; małżonce cudzoziemca nie przysługiwało w sprawie prawo do złożenie wniosku, a mimo to została ona uznana za stronę takiego postępowania. Skarżąca podniosła, że wykładnia pojęcia interesu prawnego winna dążyć do zapewnienia ochrony prawnej możliwie najszerszemu kręgowi osób zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej i urzeczywistnienia w ten sposób konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w G. w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem złożonym do akt sprawy w dniu rozprawy tj. w dniu 17 lutego 2009 r., Skarżąca cofnęła złożoną skargę, wnosząc jednocześnie o umorzenie postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: I. Przyczyną umorzenia postępowania sądowego jest jego bezprzedmiotowość. W dyspozycji art. 161 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późno zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wskazano na konkretne przykłady bezprzedmiotowości; jest nią między innymi cofnięcie skargi, przy czym cofnięcie skargi powoduje skutek w postaci umorzenia postępowania tylko wówczas, gdy nastąpi wszczęcie postępowania, a skarga poddana kontroli nie będzie zawierała braków formalnych (por. J. Kopalińska, Cofnięcie pozwu przed nadaniem mu prawidłowego biegu, PS 2003, nr 11-12, poz. 94). Sąd uznaje wycofanie skargi na decyzję administracyjną za niedopuszczalną, jeżeli w wyniku takiego wycofania, a w konsekwencji umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym, pozostawałaby w obrocie prawnym decyzja dotknięta jedną z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 60 p.p.s.a. Sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności (por. wyr. NSA z dnia 10 lipca 1987 r., IV SA 337/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 57). Z taką sytuacją w sprawie nie mamy do czynienia. II. Następstwem procesowym każdego cofnięcia skargi ze skutkiem prawnym jest umorzenie przez Sąd postępowania; zanim jednak Sąd umorzy postępowanie z tej przyczyny, obowiązany jest z urzędu poddać kontroli skuteczność cofnięcia skargi. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Powołany przepis określa związek pomiędzy postępowaniem administracyjnym, obejmującym akty lub czynności, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, a postępowaniem sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę tych aktów i czynności. III. Jak stanowi art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. W orzecznictwie aprobowany jest pogląd, że badanie dopuszczalności złożonego oświadczenia o cofnięciu skargi, o jakim mowa wart. 60 p.p.s.a. jak i umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może mieć miejsce, gdy skarga została wniesiona skutecznie. Sąd podziela pogląd wyrażony między innymi w uzasadnieniu postanowienia z 3 stycznia 2008 r. wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 1829/07, iż Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymieniona wart. 58 § 1 p.p.s.a.; merytoryczne rozpatrzenie wniosku o cofnięcie skargi jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy skarga nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu; jeżeli skarga zawiera takie braki, Sąd skargę odrzuca. Zatem badanie dopuszczalności złożonego oświadczenia o cofnięciu skargi, jak i umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga wniesiona została skutecznie, tj. gdy wszczęła postępowanie sądowo administracyjne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1987 r., sygn. akt SA/Gd 537/87; opubl. w: OSP 1990, z. 4, poz. 207). W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że cofnięcie skargi jako czynność dyspozycyjna strony (rozumiana jako wyraz przyznanego prawa do rozporządzalności skargą) może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga jest dopuszczalna i nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 161 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. należało orzec jak w postanowieniu. O zwrocie połowy uiszczonego wpisu od skargi orzec należało zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., gdyż cofnięcie skargi nastąpiło po wysłaniu organowi odpisu skargi. EK