I SA/Gd 646/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia 10 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 lutego 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania W. K. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 6 czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 13 czerwca 2015 r. W. K., działając jako rolnik, wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W dołączonej do wniosku Deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 w 2015 r. strona zadeklarowała pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 7,54 ha. Do wniosku strona załączyła materiał graficzny, na którym zaznaczyła położenie działek rolnych zadeklarowanych we wniosku oraz Informację, dotyczącą działek deklarowanych do płatności. W dniu 13 lipca 2015 r. strona złożyła oświadczenie, że prowadzi na wszystkich zadeklarowanych we wniosku gruntach ornych produkcję metodami ekologicznymi. W dniu 22 lipca 2015 r. w gospodarstwie rolnym W. K. została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie płatności rolnośrodowiskowej, wykonana przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR w G. Wyniki kontroli zawarto w raporcie Nr [...]. W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, iż powierzchnia stwierdzona działek rolnych [...], [...] wyniosła odpowiednio 3,35 ha oraz 4,19 ha. Do działek rolnych [...] zastosowano kod DR52, oznaczający, iż stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania. W Formularzu kontroli: Pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne - zobowiązania podjęte przed 15 marca 2014 r. stwierdzono, iż wszystkie uprawiane drzewa oraz krzewy nie spełniają wymogu określonego w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) i zastosowano kod E2. Ponadto stwierdzono, iż rolnik nie utrzymuje minimalnej obsady drzew i krzewów zgodnie z tabelą zawartą w załączniku nr 3 do ww. rozporządzenia oraz zastosowano kod E7. Natomiast w uwagach opisano, iż na działce [...] stwierdzono 80 szt. drzewek niespełniających wymogów, zaś na działce [...] stwierdzono 130 sztuk, niespełniających wymogów (drzewka uschnięte, ogryzione przez zwierzęta). Odnośnie minimalnej obsady z uwzględnieniem 5% tolerancji ustalono, że obsada ta dla działki [...] winna wynosić 399 szt., natomiast stwierdzono 321 szt., zaś dla działki [...] winna wynosić 499 szt., a stwierdzono 374 szt. Zgodnie z decyzją pokontrolną z jednostki certyfikującej rolnik zobowiązał się do uzupełnienia obsady i zgłoszenia do dnia 30 września 2015 r., załączając oświadczenie. Raport został przekazany stronie w dniu 25 września 2015 r. Decyzją z dnia 6 czerwca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w odmówił stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 z tytułu wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności). W uzasadnieniu wskazał, iż powierzchnia zadeklarowana wynosiła 7,54 ha i była tożsama z powierzchnią stwierdzoną. Ponadto rolnik nie zachował wymogów prowadzenia plantacji zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Drzewka jabłoni nie owocują, są połamane, a wykaszanie międzyrzędzi jest wykonane niedbale. W konsekwencji kontroli na miejscu zastosowano kody E2 (materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań) oraz E7 (nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów), co skutkuje odmową przyznania płatności w ramach ww. wariantu. W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej uchylenie wskazując, iż raport z kontroli z dnia 22 lipca 2015 r. był sporządzony na podstawie oględzin w terenie, bez obecności właściciela działki, a zatem jest niewiarygodny. Ponadto podkreśliła, że raport otrzymała pod koniec 2015 r., zaś wszystkie wcześniejsze zalecenia były wykonane właściwie łącznie z uzupełnieniem obsady dokonanym za zgodą Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa, natomiast ilość nasadzeń dokonano zgodnie z procentowym ubytkiem stwierdzonym przez jednostkę certyfikującą. Dotrzymała również terminów odnośnie zabiegów pielęgnacyjnych zgodnie z decyzjami jednostki certyfikującej. Strona podniosła iż organ I instancji nie uznał jej oświadczenia za wiarygodne, jednocześnie na podstawie zdjęć stwierdził, że nie zachowuje wymogów prowadzenia plantacji zgodnie z najlepszą kulturą rolną. W ocenie strony, zdjęcia nie są żadnym dowodem, bowiem zostały wykonane bez obecności właściciela gruntu. Do odwołania załączono decyzję pokontrolną z dnia 28 maja 2015 r., wniosek do "A" Sp. z o.o., pismo z "A" Sp. z o.o., decyzję pokontrolną z dnia 20 października 2015 r., dokument dostawy jabłoni wraz z rachunkiem zapłaty, decyzję Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa w G. z dnia 30 października 2015 r. Decyzją z dnia 10 lutego 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przywołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji bezspornie wynikające z raportu z kontroli na miejscu oraz złożonej do niego dokumentacji fotograficznej. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że strona potwierdziła własnoręcznym podpisem złożonym na kolejnych stronach raportu z czynności kontrolnych swoją obecność przy kontroli. Złożyła także podpis na pierwszej stronie raportu, gdzie wyraźnie wskazano ją jako osobę obecną przy kontroli. Złożyła również podpis na stronie 12 raportu, gdzie wskazano na niespełnienie wymogów określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. (punkt F tabeli raportu) i nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów (punkt G tabeli raportu). Strona nie wniosła uwag do raportu z kontroli przeprowadzonej w dniu 22 lipca 2015 r., składając jedynie wyjaśnienie, że zgodnie z kontrolą Jednostki Certyfikującej zamierza uzupełnić obsadę w terminie wskazanym w decyzji z dnia 28 maja 2015 r., a wcześniejsze uzupełnienie obsady było niemożliwe ze względu na warunki pogodowe. Na marginesie organ zauważył, że w załączonym do odwołania piśmie z dnia 30 września 2015 r. skierowanym do jednostki certyfikującej, jako przyczynę nieuzupełnienia sadzonek strona wskazała brak sadzonek na rynku. Jako bezzasadny oceniono zarzut braku mocy dowodowej zdjęć, potwierdzających brak zachowania wymogu prowadzenia plantacji zgodnie z najlepszą kulturą rolną ze względu na to, że były wykonane bez obecności właściciela na gruncie. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - dalej jako "k.p.a.", jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponadto dokumentacja fotograficzna najpełniej obrazuje stan upraw na dzień jej sporządzenia tj. na dzień 22 lipca 2015 r., tym bardziej załączone do protokołu szkice wyraźnie określają miejsca wykonania poszczególnych zdjęć. Organ odwoławczy podkreślił, że strona nie kwestionowała ubytków w obsadzie, stwierdzonych w dniu kontroli. Co więcej, w momencie składania wniosku o przyznanie płatności, tj. w dniu 13 czerwca 2015 r. i w okresie późniejszym miała świadomość istnienia braków w obsadzie drzew, bowiem otrzymała z jednostki certyfikującej decyzję z dnia 28 maja 2015 r. Zaznaczył przy tym, że wraz z wnioskiem strona złożyła oświadczenie, zobowiązujące ją do przekazywania informacji o faktach mogących mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznania płatności, a także o wszelkich zmianach, zwłaszcza tych, które dotyczą m.in. wykorzystania gruntów rolnych. Strona zobowiązała się także do utrzymywania rzez cały rok kalendarzowy gruntów zgodnie z normami i wymogami wzajemnej zgodności. Jednak do dnia kontroli na miejscu nie poinformowała organu o niespełnieniu warunków, dotyczących wnioskowanego pakietu. Co więcej, w dniu 10 lipca 2015 r. strona złożyła oświadczenia, że prowadzi produkcję metodami ekologicznymi, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady UE nr 834/2007. Organ odwoławczy nie kwestionował opisanego w odwołaniu faktu uzupełnienia obsady drzew, jednakże podkreślił, że w dniu kontroli stwierdzone zostały uchybienia, których istnienia na ten dzień strona nie podważa. Jak wynika ze złożonych dokumentów, brakujące sadzonki jabłoni zakupione zostały w dniu 27 października 2015 r., a więc nie tylko po przeprowadzonej przez ARiMR kontroli, ale i po doręczeniu stronie raportu. Ustalenia dokonane przez jednostkę certyfikującą oraz zakup sadzonek w dniu 27 października 2015 r. potwierdzają istnienie ubytków w obsadzie drzew we wcześniejszym okresie. Bez wpływu na ustalenia dotyczące stwierdzonych w dniu kontroli na miejscu uchybień pozostaje przy tym utrzymanie przez jednostkę wydanego certyfikatu (decyzja pokontrolna z dnia 20 października 2015 r.), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podkreślił, że organ dokonał oceny nie tylko na podstawie załączonych do raportu z kontroli na miejscu zdjęć, ale z uwzględnieniem całości zebranego materiału dowodowego, w tym raportu z kontroli na miejscu ARiMR, decyzji jednostki certyfikującej, korespondencji strony z jednostką i dowodów zakupu, jednoznacznie wskazujących na istniejące przed końcem października 2015 r. uchybienia w materiale szkółkarskim i obsadzie drzew. Nie zgadzając się z powyższą decyzją W. K. zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając jej uchylenia w całości. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: - art. 107 § 1 i § 2 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy wszystkich okoliczności faktycznych, a w szczególności podejmowanych działań naprawczych, - pkt 75 i pkt 95 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, które polegało na odmowie przyznania jej płatności rolnośrodowiskowej za rok 2015 dla wariantu 2.9 Uprawy sadownicze plus jagodowe (z certyfikatem zgodności), mimo spełnienia wymagań uprawniających do otrzymania płatności w pełnej wysokości przy jednoczesnym braku podstaw do przyjęcia, że skarżąca dopuściła się zaniedbania, bądź też jej działania były celowe, a materiał szkółkarski nie spełniał minimalnych wymagań, - § 9 ust.2 pkt 3 lit. a Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że większa ilość drzewek spełnia wymagania niż ta, którą stwierdzili kontrolerzy. W uwagach do protokołu stwierdzono, iż materiał nasadzeniowy nie spełnia wymagań (mały wzrost i niewystarczająca średnica, drzewka są uschnięte oraz ogryzione przez zwierzęta). Zakwalifikowane zostały tylko te drzewka o średniej średnicy 1,6 cm i średniej wysokości 1,36 m. Tymczasem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. (Dz.U. Nr 29, poz 189), minimalna wysokość drzewka powinna mieć 80 cm, natomiast średnica nie mniej niż 8 mm. Zastosowanie innych wymiarów przez kontrolerów zdyskwalifikowało dużą ilość nowych nasadzeń, które wykonywane były w miejscu drzewek obumarłych. Zatem w ocenie skarżącej, kontrola została przeprowadzona nieprawidłowo, wobec nieuwzględnienia przepisów o minimalnych wymaganiach dotyczących materiału nasadzeniowego. Zatem brak było podstaw, aby przyjąć, że skarżąca dopuściła się zaniedbania, bądź też jej działania były celowe. Powstała sytuacja ma bowiem związek z zastosowaniem innych wartości kwalifikujących materiał nasadzeniowy przez kontrolerów niż te zawarte w rozporządzeniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2015 r. w związku z niespełnieniem wymagań dotyczących wysokości i grubości uprawianych drzewek owocowych (jabłoni domowych) i nieutrzymywaniem przez skarżącą minimalnej ich obsady. Zauważyć należy, że zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a) Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007- 2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262), w przypadku Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne w wariancie m.in. dziewiątym i dziesiątym dotyczącym upraw sadowniczych i jagodowych, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku Nr 4 do rozporządzenia, jeżeli wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego. Szczegółowe wymagania dotyczące wytwarzania oraz jakości materiału siewnego, o którym mowa w powołanym przepisie, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. (Dz. U. Nr 29, poz. 189 ze zm.; dalej jako rozporządzenie z 2007 r.). Z załącznika Nr 9 B. II.1. Szczegółowe wymagania dotyczące wytwarzania i jakości materiału szkółkarskiego roślin sadowniczych i winorośli wynika, że dla drzewek owocowych elitarny i kwalifikowany materiał szkółkarski powinien spełniać następujące minimalne wymagania jakościowe: 1) wysokość powinna wynosić nie mniej niż 80 cm, mierząc od szyjki korzeniowej; 2) średnica pnia powinna wynosić nie mniej niż 8 mm, mierząc na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetniania; 3) powinny mieć korzeń główny i nie mniej niż 3 korzenie boczne albo wiązkę korzeni drobnych, albo korzenie przerastające całą objętość gleby w pojemniku. W załączniku Nr 3 Wymogi dla poszczególnych pakietów i wariantów do rozporządzenia z 2009 r., II. Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne, 1 pkt 1 ustawodawca określił wymogi dla wariantu m.in. 2.9 i 2.10 Upraw sadowniczych i jagodowych. Są to: (-) wykonywanie na plantacji zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych oraz (-) przeznaczenie uzyskanego plonu na pasze, do bezpośredniego spożycia przez ludzi lub do przetwórstwa oraz utrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów, która dla jabłoni domowych wynosi 125 sztuk na 1 ha. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że organy administracji dla celów niniejszego postępowania w sposób zupełnie dowolny przyjęły wymiary drzewek owocowych, które należy kwalifikować jako materiał szkółkarski. Tym samym bezpodstawnie przyjęto, że skarżąca nie utrzymywała minimalnej obsady drzew. Pomimo, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odwołał się do § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2009 r., to całkowicie pominął tę część przepisu, która wprost odsyła do przepisów szczególnych, w których określone zostały wymagania dotyczące grubości i wysokości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego. Otóż, z treści dołączonego do akt raportu z czynności kontrolnych, przeprowadzonych w dniu 22 lipca 2015 r. wynika, że jako materiał szkółkarski kwalifikowany przyjęte zostały drzewka o - co wymaga podkreślenia - nie minimalnej a średniej średnicy 1,6 cm i średniej wysokości 136 cm i tylko te drzewka zostały policzone. Pozostałe zaś nie zostały zaliczone jako materiał kwalifikowany z powodu zbyt małego wzrostu i niewystarczającej średnicy. W konsekwencji stwierdzono, że na działce [...]- 80 szt. drzewek nie spełnia wymogów, a na działce [...]-130 szt. Ma rację skarżąca wskazując, że organy administracji przyjęły drzewka o wymiarach znacznie większych niż te określone przepisami rozporządzenia z 2007 r. Zdaniem Sądu, przyjęcie innych aniżeli wynikające z przepisów prawa wymogów, jakie spełniać powinny drzewa owocowe stanowi naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenia dotyczące ilości drzew owocowych o wymiarach minimalnych określonych w rozporządzeniu z 2007 r. mają istotne znaczenie dla prawidłowego określenia, czy skarżąca spełniła wymóg minimalnej obsady drzew (jabłoni domowych), która – jak wskazano w zaskarżonej decyzji na stronie 4 – wynosi 125 sztuk na 1 ha, a w konsekwencji, czy organy administracji uprawnione były do odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. Konkludując, rozpatrując sprawę ponownie organ administracji uwzględni wyrażoną przez Sąd ocenę prawną w zakresie zastosowania przepisów rozporządzenia z 2007 r., które określają minimalną wysokość i średnicę pnia drzewek owocowych kwalifikowanych do minimalnej obsady, jaką powinna utrzymywać skarżąca, zgodnie z rozporządzeniem z 2009 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 209 p.p.s.a.