I SA/Gd 67/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013 oddala skargę. Pan R. L., działając jako rolnik, wystąpił w dniu 15 maja 2013 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2013, wnosząc o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do działek rolnych o łącznej powierzchni 11,00 ha. Do wniosku strona załączyła materiał graficzny, na którym zaznaczyła położenie działek rolnych zadeklarowanych we wniosku oraz Informację dotyczącą działek deklarowanych do płatności. Decyzją z dnia 17 lutego 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania panu R. L. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że powierzchnia zadeklarowana kwalifikowana wynosiła 11,00 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona - 8,34 ha, ze względu na wykluczenie części powierzchni, tj. 0,12 ha z działki rolnej B, 1,75 ha z działki rolnej D, 0,79 ha z działki rolnej E. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności a stwierdzoną, ustaloną w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, nr (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1982/2003 (Dz. Urz. (WE) L30 z 31.01.2009), wynosiła 31,8945%. Zatem stosownie do treści art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., płatność została odmówiona. W odwołaniu od powyższej decyzji pan R. L. wskazał, że w jego gospodarstwie żadnej kontroli nie spotkał oraz żadnego protokołu nie podpisywał. W przeciwnym razie gdyby coś takiego zaistniało musiałby otrzymać pismo o złożenie korekty w tej sprawie jednak pisma takiego nie otrzymał. W dniu 10 czerwca 2014 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 6 czerwca 2014 r., będące odpowiedzią na pismo z dnia 22 maja 2014 r. dotyczące udzielenia informacji na temat skutecznie podjętych czynności egzekucyjnych w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego do majątku pana R. L. Do pisma załączono protokół o stanie majątkowym zobowiązanego sporządzony w dniu 28 października 2013 r., w którym pan R. L. oświadczył, że gospodarstwa rolnego nie uprawia oraz upraw nie prowadzi. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, pismem z dnia 9 października 2014 r. wezwał stronę, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, do złożenia wyjaśnień dotyczących odwołania od decyzji z dnia 17 lutego 2014 r. poprzez wskazanie czy w roku 2013 pan R. L. prowadził działalność rolniczą na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 z pouczeniem, że nieudzielenie odpowiedzi skutkować będzie uznanie, iż w roku 2013 skarżący nie użytkował działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013. Wezwanie doręczono stronie dnia 15 października 2014 r. Skarżący nie udzielił odpowiedzi do dnia 5 listopada 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 5 listopada 2014 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że w dniu 15 marca 2014 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW )" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 323). Zgodnie z przepisem § 2 ww. rozporządzenia, w przypadku zobowiązania podjętego na podstawie § 2 pkt 1 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, w brzmieniu dotychczasowym, do przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 stosuje się przepisy dotychczasowe. Następnie, przywołując m. in. treść przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. Nr 2013, poz. 173), § 2 oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.), art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011 r. ze zm.), art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, nr (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1982/2003 (Dz. Urz. (WE) L30 z 31.01.2009 ze zm.), art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE nr L 316 z 02.12.2009 r. ze zm.) organ odwoławczy wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR weryfikując wniosek strony ustalił, iż powierzchnia stwierdzona i uprawniona do płatności z tytułu ONW wyniosła 8,34 ha i była mniejsza od powierzchni zadeklarowanej, tj. 11,00 ha. Powyższego ustalenia organ dokonał w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. Wobec ustaleń dokonanych przez organ I instancji oraz zastrzeżeń strony wniesionych w odwołaniu Naczelnik Wydziału Odwołań Biura Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich tut. Oddziału pismem z dnia 8 maja 2014 r., zwrócił się z prośbą do Naczelnika Wydziału ds. GIS o zweryfikowanie poprawności wyznaczenia powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) na rok 2013 działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...]. W dniu 2 września 2014 r. na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przeprowadzono oględziny działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG, wykonane przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu. Zgodnie z protokołem z oględzin, powierzchnia zmierzona w ramach działki referencyjnej nr [...] wynosiła 3,04 ha, działki referencyjnej nr [...] wynosiła 0,52 ha, powierzchnia zmierzona w ramach działek referencyjnych nr [...], [...], [...] wynosiła łącznie 1,04 ha, zaś działek referencyjnych nr [...], [...] wynosiła łącznie 2,49 ha. W odpowiedzi na pismo z dnia 8 maja 2014 r., Naczelnik Wydziału ds. GIS pismem z dnia 23 września 2014 r. poinformował, że na podstawie danych zawartych w bazie ZSZiK, szkiców użytkowania rolniczego załączonych do wniosku przeanalizowano poprawność wyznaczenia powierzchni PEG na kampanię 2013. W efekcie dla wszystkich działek wykonano manualne pomiary powierzchni użytkowanej rolniczo. Pomiary oparto na dostępnej ortofotomapie z 30 maja 2013 r., zmodyfikowanych granicach odniesienia, a także posiłkowano się wynikami oględzin terenowych wykonanych dnia 2 września 2014 r. Wykonane oględziny terenowe posłużyły do modyfikacji wektora PEG na obecną kampanię. Mając powyższe na uwadze, powierzchnia PEG działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] na rok 2013 wynosi odpowiednio 3,62 ha, 0,4721 ha, 0,4194 ha, 0,2693 ha, 2,86 ha, 0,1706 ha, 0,9046 ha. Jednocześnie zaznaczono, że wskazana wartość PEG może odpowiadać sumie odrębnych powierzchni uprawnionych na danej działce ewidencyjnej -nie musi stanowić zwartego obszaru i dlatego należy porównywać każdorazowo szkic wnioskodawcy na załączniku. W niniejszej sprawie niezbędnym było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w kwestii rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku przez producenta rolnego a powierzchnią stwierdzoną przez organ I instancji podczas kontroli administracyjnej. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR weryfikując sprawę w postępowaniu odwoławczym stwierdził, że organ I instancji wydał decyzję na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania, jednakże w dniu 10 czerwca 2014 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 6 czerwca 2014 r., do którego załączono protokół o stanie majątkowym zobowiązanego sporządzony dnia 28 października 2013 r., w którym pan R. L. oświadczył, że gospodarstwa rolnego nie uprawia oraz upraw nie prowadzi. Mając na uwadze powyższe, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wezwaniem do złożenia wyjaśnień z dnia 9 października 2014 r. zwrócił się z prośbą o wskazanie czy pan R. L. w roku 2013 prowadził działalność rolniczą na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013. W pouczeniu organ odwoławczy wskazał, że w przypadku nie złożenia wyjaśnień organ odwoławczy uzna, iż w roku 2013 Pan R. L. nie użytkował działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013. Wezwanie doręczono stronie dnia 15 października 2014 r. Do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy strona nie złożyła wyjaśnień w zakresie wskazanego wezwania. Dyrektor wyjaśnił, że powyższe postępowanie nie może zostać przeprowadzone przez organ II instancji, gdyż prowadziłoby to do naruszenia wynikającej z art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności. Przy czym, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy nakazał Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przeprowadzenie postępowania w zakresie przyznania płatności do zgłoszonych przez stronę działek rolnych we wniosku z dnia 15 maja 2013 r. (data stempla pocztowego) z uwzględnieniem pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 6 czerwca 2014 r., do którego załączono protokół o stanie majątkowym zobowiązanego oraz wezwania do złożenia wyjaśnień z dnia 9 października 2014 r., odnieść się do nowego materiału dowodowego, a następnie wydać decyzję w sprawie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz obowiązujące przepisy prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pan R. L. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 5 listopada 2014 r. oraz nakazania organowi I instancji przeprowadzenia dowodu na okoliczność realizowania przez wnioskodawcę uprawy należącej do niego łąki położonej w Ł. zadeklarowanej we wniosku o dopłaty. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł ponadto, że organ I instancji nie przeprowadził wymaganych dowodów ponieważ wniosek, który w tym zakresie złożył do organu nie trafił. Na potwierdzenie powyższego załączono kserokopię potwierdzenia nadania pisma. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ wyjaśnił ponadto, że w dniu 21 października 2014r. do Oddziału Regionalnego ARiMR rzeczywiście wpłynęło pismo pana R. L. z dnia 16 października 2014r., które mylnie zostało włączone do akt innego toczącego się przeciwko skarżącemu postępowania egzekucyjnego. Powyższa okoliczność, zdaniem organu, pozostaje bez wpływu na przebieg prowadzonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżanych decyzji z prawem. W niniejszej sprawie skarga dotyczy decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wydana w sprawie decyzja kasacyjna została uzasadniona w sposób potwierdzający wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i zaistnienie konieczności wyjaśnienia istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy prawidłowo dostrzegł naruszenie art. 7 K.p.a., albowiem nie zostały w sprawie podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Podkreślić należy, że wadliwość postępowania dowodowego prowadzonego przez organ I instancji została dostrzeżona również przez skarżącego, który w skardze wniósł o nakazanie przeprowadzenia w sprawie dowodu na okoliczność upraw zgodnych z deklaracją zawarta we wniosku o dopłaty. Skarżący w dniu 16 października 2014 r. zaoferował nowe dowody, które nie zostały poddane ocenie organu. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu 5 listopada 2014 r., zatem zawarte w uzasadnieniu wskazanie dotyczy konieczności przeprowadzenia nowych dowodów, w szczególności zaoferowanych po doręczeniu stronie wezwania z dnia 15 października 2014 r. Treść wytycznych nie budzi wątpliwości: opisane zostały dokumenty z 15 maja 2013 r., 6 czerwca 2014 r., 9 października 2014 r. oraz określony obowiązek odniesienia się do nowego materiału dowodowego i wydania decyzji w sprawie w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Kluczowe znaczenie w sprawie ma wykazanie przez organ odwoławczy, że postepowanie pierwszoinstancyjne nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie zastosowany został przepis art. 138 § 2 K.p.a. w granicach prawem przewidzianych (tak wyrok NSA z 29 marca 2006 r., sygn. IIOSK 633/05). W uzasadnieniu wskazano, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wziąć pod uwagę konieczność ustalenia, czy deklarowana we wniosku o dopłatę ziemia była uprawiana. Organ odwoławczy nie przesądził treści rozstrzygnięcia sprawy, o jej treści będzie decydować organ pierwszej instancji. Organ ten po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć (tak wyrok NSA z 21 lutego 1996 r., sygn. I SA 2042/94). Z tych względów, uznając skargę za niezasadną Sąd, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.