I SA/Gd 676/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia NSA Alicja Stępień, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2018 r. nr SKO.463.7.2018 w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia deklaracji o opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 14 lutego 2018 r. nr [...]; 2. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 marca 2018 r., po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w U. na postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia 14 lutego 2018 r. w sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia deklaracji o opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną postanowienia Organ wskazał m.in. art. 233 § 1 pkt 1 i art. 169 § 4 w zw. z art. 13 § 1 pkt 3 oraz art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "o.p.". oraz przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz., U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "c.p.g." Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w U. złożyła w dniu 16 stycznia 2018 r. deklarację o opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla 45 budynków, wskazując na miesięczną opłatę w wysokości 31.055,65 zł. Do deklaracji dołączono załącznik stanowiący wykaz nieruchomości i stanu zużycia wody. Burmistrz Miasta [...] w dniu 25 stycznia 2018 r. wystąpił do Spółdzielni o uzupełnienie braków formalnych deklaracji poprzez złożenie w terminie 7 dni deklaracji na wzorze przyjętym przez Radę Miasta U. odrębnie dla każdej zarządzanej przez Spółdzielnię nieruchomości, pod rygorem pozostawienia deklaracji bez rozpatrzenia. W zakreślonym terminie, który upłynął 6 lutego 2018 r., Spółdzielnia nie dokonała stosownego uzupełnienia. W konsekwencji, postanowieniem z dnia 14 lutego 2018 r. Burmistrz Miasta [...] pozostawił przedmiotową deklarację bez rozpatrzenia. W wyniku rozpoznania zażalenia Spółdzielni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art. 6m ust. 1 c.p.g.), przy czym jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową (art. 2 ust. 3 c.p.g.). Korzystając z delegacji ustawowej, przewidzianej w art. 6n ust. 1 pkt 1 c.p.g., Rada Miasta U. podjęła w dniu 25 czerwca 2015 r. uchwałę Nr IX/85/2015 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, położonych na terenie Gminy Miasto U., mocą której określiła wzór deklaracji o opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wskazała w objaśnieniach do niej, które także stanowią treść uchwały, obowiązek składania odrębnej deklaracji dotyczącej każdej nieruchomości. Organ ustalił, że Spółdzielnia złożyła deklarację o opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do której dołączyła własny załącznik (niewynikający z uchwały) wskazujący dane poszczególnych nieruchomości. Organ wskazał, że deklaracja ta nie spełniła wymogów formalnych wynikających z powszechnie obowiązującego prawa, zarówno rangi ustawowej, jak i prawa miejscowego. Składana deklaracja bowiem musi być zgodna ze wzorem określonym przez radę gminy w uchwale. Ponadto, odnosząc się do kwestii ilości deklaracji, które zobowiązany jest złożyć zarządca kilku nieruchomości, Organ powołując się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 października 2016 r. (I SA/Gl 636/16, utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r. II FSK 330/17) stwierdził, że właściciel nie może złożyć jednej deklaracji w odniesieniu do więcej niż jednej nieruchomości. Oran wskazał, że w tej sytuacji wezwanie strony do usunięcia braku formalnego poprzez złożenie określonej w prawie miejscowym deklaracji odrębnie na każdą nieruchomość było uzasadnione. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w U. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółdzielnia zarzuciła postanowieniu naruszenie przepisów: 1) art. 169 § 1 o.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że skoro deklaracja złożona przez Skarżącą zawiera załącznik nieprzewidziany wprost w uchwale Rady Miasta U. z dnia 25 czerwca 2015 r. nr IX/85/2015 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, położonych na ternie Gminy Miasto U., to złożona deklaracja nie spełnia wymogów formalnych, co skutkuje zastosowaniem wskazanego przepisu, a w konsekwencji pozostawieniem deklaracji bez rozpoznania, podczas gdy wskazany przepis dotyczy podania, zaś deklaracja nie jest podaniem w rozumieniu wskazanego przepisu; 2) art. 169 § 1 o.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że wskazany przepis ma zastosowanie do deklaracji w zakresie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas gdy przepis art. 6o ust. 1 p.c.g., jako przepis szczególny, zawiera wyczerpującą regulację w zakresie sposobu postępowania organu w przypadku wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji i nie znajduje w tym zakresie zastosowania art. 169 § 1 o.p.; 3) art. 6q ust. 1 c.p.g. poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepisy o.p., stosuje się także do złożenia dokumentu w postaci deklaracji w zakresie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podczas, gdy wskazany przepis c.p.g. odsyła do o.p. jedynie w sprawach dotyczących opłat, a samo złożenie dokumentu w postaci deklaracji w zakresie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest jednoznaczne z powstaniem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdyż stanowi dopiero podstawę do jej określenia; 4) art. 6o ust. 1 c.p.g. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten, jako przepis szczególny zawiera wyczerpujące uregulowanie sposobu postępowania organu w sytuacji wątpliwości organu co do treści złożonej deklaracji i nie stosuje się w tym zakresie art. 169 § 1 o.p., a w konsekwencji skoro Organ I instancji zakwestionował złożoną deklarację, to w drodze decyzji powinien określić wysokość tej opłaty, a nie pozostawić ją bez rozpatrzenia; 5) art. 6q ust. 1 c.p.g. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że należy składać odrębną deklarację w stosunku do każdego z budynków znajdujących się w zasobach mieszkaniowych skarżącej, podczas gdy z treści wskazanego przepisu nie wynika obowiązek składania kilku deklaracji, co wynika z wykładni językowej wskazanego przepisu, gdyż ustawodawca posługuje się pojęciem deklaracji w liczbie pojedynczej, a nie mnogiej. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wyjaśniła, że przedmiotowa deklaracja złożona została według wzoru uchwały Rady Miasta U. z dnia 25 czerwca 2015 r. nr IX/85/2015, co wynika ze złożonego przez Skarżącą formularza, jedynie jako załącznik do wskazanego formularza Spółdzielnia przedłożyła sporządzony przez siebie dokument własny, ze wskazaniem adresu budynków, stanowiących zasób mieszkaniowy Spółdzielni ze wskazaniem szacunkowego zużycia wody na 2018 r. Skarżąca stwierdziła, że jeśli deklaracja co do swojej treści, w zakresie określającym wysokość opłaty, wzbudziła wątpliwości organu, organ winien określić w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie zaś pozostawiać deklarację bez rozpoznania. Zdaniem Skarżącej, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 169 § 4 o.p., gdyż deklaracja nie ma charakteru podania, przepis art. 60 ust. 1 c.p.g., jako przepis szczególny, zawiera bowiem wyczerpującą regulację w zakresie sposobu postępowania organu w przypadku wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji i nie znajduje w tym zakresie zastosowania art. 169 § 1 o.p. Z kolei art. 6q ust. 1 c.p.g. odsyła do o.p. jedynie w sprawach dotyczących opłat, a samo złożenie dokumentu w postaci deklaracji w zakresie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest jednoznaczne z powstaniem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdyż stanowi dopiero podstawę do jej określenia. Spółdzielnia powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 listopada 2017 r. I SA/Ke 541/17 zauważyła, że w sprawie nie wystąpiły braki istotne, co wyłącza stosowanie art. 169 § 1 o.p. i podważa trafność zapadłego rozstrzygnięcia. Skarżąca wskazała, że obowiązkiem danego podmiotu jest złożenie jednej deklaracji i nie ma podstaw prawnych do domagania się kilku deklaracji odrębnie na każdy budynek, traktowane przez Organy jako nieruchomości. Spółdzielnia stwierdziła, że deklaracja składana w poprzednim roku podatkowym została przyjęta bez zastrzeżeń, a Organ nie domagał się złożenia wielu deklaracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Za uzasadniony bowiem uznać należało podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 169 § 1 o.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że wskazany przepis ma zastosowanie do uzupełnienia braków formalnych deklaracji w zakresie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepis art. 6q ust. 1 c.p.g. stanowi, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy o.p., z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Organ w zaskarżonym postanowieniu pozostawił deklarację bez rozpatrzenia. Deklarację podatkową na gruncie o.p. odróżnia się od podania, o którym jest mowa w art. 168 § 1 o.p. Deklaracje nie inicjują wszczęcia postępowania podatkowego, są one, co do zasady, składane poza postępowaniem podatkowym. Przepis art. 169 § 1 o.p. dotyczący podania nie mógł zatem znaleźć w sprawie zastosowania. Okoliczność ta skutkuje uchyleniem postanowień organów obu instancji, jako wydanych z naruszeniem prawa procesowego - art. 169 § 1 o.p., mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji stwierdzenia braków formalnych złożonej deklaracji, organ, zgodnie z art. 274 § 1 pkt 2 o.p. obowiązany był zwrócić się do składającego deklarację o usunięcie tych braków. Z przepisu tego wynika bowiem, że w razie stwierdzenia, że deklaracja zawiera błędy rachunkowe lub inne oczywiste omyłki bądź że wypełniono ją niezgodnie z ustalonymi wymaganiami, organ podatkowy w zależności od charakteru i zakresu uchybień: 1) koryguje deklarację, dokonując stosownych poprawek lub uzupełnień, jeżeli zmiana wysokości zobowiązania podatkowego, kwoty nadpłaty, kwoty zwrotu podatku albo kwoty nadwyżki podatku do przeniesienia lub wysokości straty w wyniku tej korekty nie przekracza kwoty 5000 zł; 2) zwraca się do składającego deklarację o jej skorygowanie oraz złożenie niezbędnych wyjaśnień, wskazując przyczyny, z powodu których informacje zawarte w deklaracji podaje się w wątpliwość. W niniejszym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, w której organ wskazuje na wypełnienie deklaracji niezgodnie z ustalonymi wymaganiami. Wskazać należy, że w przypadku zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 274 § 1 o.p. – wezwanie do korekty deklaracji jest obowiązkiem organu podatkowego (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 października 2010 r., syn. I SA/Kr 1296/10). W orzecznictwie wskazuje się, że termin do złożenia wyjaśnień i dokonania korekty deklaracji podatkowej powinien uwzględniać czas niezbędny na wykonanie określonych czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 września 2007 r., sygn. III SA/Wa 968/07). Dokonanie korekty deklaracji na wezwanie organu powinno mieć miejsce zgodnie z art. 81 § 2 o.p., do którego odsyła art. 280 o.p. Korekta deklaracji następuje więc przez złożenie deklaracji korygującej, która zastępuje deklarację pierwotną. Jeżeli dokonana korekta jest zgodna ze stanowiskiem organu podatkowego przedstawionym w wezwaniu, zasadniczo organ ten nie podejmuje już żadnych działań związanych z weryfikacją poprawności rozliczenia. Jeżeli natomiast korekty, pomimo wezwania, nie złożono lub w ocenie organu podatkowego jest ona nieprawidłowa, podejmuje on stosowne działania, w tym związane z wszczęciem postępowania podatkowego zmierzającego do wydania decyzji (por. Etel Leonard red. Ordynacja podatkowa. Komentarz WKP 2017, art. 274, System informacji prawnej Lex). W takim przypadku, zastosowanie znajdzie przepis art. 6o ust. 1 c.p.g., zawierający regulację w zakresie sposobu postępowania organu w przypadku braku deklaracji, przepis ten stanowi, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Wskazać należy, że organ zakończył postępowanie rozstrzygnięciem co do zasady wadliwym ze względów procesowych, a ponownie procedując organ winien zastosować właściwe przepisy o.p. i c.p.g. W tej sytuacji kontrola przez sąd administracyjny prawidłowości stanowiska organu odnośnie konieczności złożenia wielu deklaracji powinna być dokonana w przypadku ewentualnego niewykonania zobowiązania do skorygowania deklaracji oraz wydania przez organ decyzji. Na marginesie jedynie wskazać należy, że uchwała w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi akt prawa miejscowego, co wynika wprost z delegacji ustawowej zawartej w art. 6n ust. 1 c.p.g. Rada gminy jest uprawniona do regulowania w podejmowanych uchwałach materii, która została jej przekazana w drodze stosownych upoważnień ustawowych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018 r. poz. 994), gminie przysługuje, na podstawie upoważnień ustawowych, prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, w granicach i zakresie określonym w ustawowym upoważnieniu, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wskazać także należy, że co do zasady, kwestionowanie norm zawartych w takim akcie prawa miejscowego winno odbywać się w trybie skargi o stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy, przewidzianej w art. 101 § 1 cytowanej ustawy. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 134 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Organu I instancji. Ponownie oceniając złożoną deklarację Organ, winien uwzględnić zawartą w mniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz Skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.